制定五年規(guī)劃是中國(guó)政府最重要的公共政策過(guò)程，也是實(shí)行民主集中制實(shí)踐的最好案例

文/胡鞍鋼

中國(guó)的發(fā)展成功取決于發(fā)展規(guī)劃的成功，而發(fā)展規(guī)劃的成功取決于決策機(jī)制的成功。

2007年黨的十七大報(bào)告就明確提出“完善國(guó)家規(guī)劃體系”?？梢哉f(shuō)，制定《“十二五”規(guī)劃綱要》的過(guò)程就是一個(gè)不斷完善國(guó)家規(guī)劃體系的過(guò)程，中國(guó)五年計(jì)劃編制已經(jīng)形成了行之有效的公共決策機(jī)制。

盡管這一體系不夠完善，還有不盡人意之處，但是從歷史角度講，可以說(shuō)是建國(guó)以來(lái)最好的一個(gè)五年規(guī)劃。它繼承了以往歷次規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也集成創(chuàng)新；從國(guó)際視角看，中國(guó)的五年規(guī)劃編制是世界上持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、涉及人口最多、政策覆蓋范圍最廣的公共政策學(xué)習(xí)過(guò)程。

西方的“主流”學(xué)者、“主流”媒體往往將中國(guó)視為缺乏民主的威權(quán)(authority)體制國(guó)家，視中國(guó)為“一黨專政”加“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

不同國(guó)家有不同的歷史文化背景，也有不同的制度和體制，因而就會(huì)有不同的民主形式和內(nèi)容。世界上有200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，從來(lái)就不會(huì)有一個(gè)適用于所有國(guó)家的民主模式和標(biāo)準(zhǔn)，他們往往各不相同各有所異：既是各有所長(zhǎng)，又是各有所短；既是相互借鑒，又是相互競(jìng)爭(zhēng)。

什么是“中國(guó)特色”的民主？那就是民主集中制，它的體現(xiàn)就是政策民主、協(xié)商民主，即政治領(lǐng)導(dǎo)人、各地區(qū)負(fù)責(zé)人、各類社會(huì)英才、專家學(xué)者、人民大眾真正參與政策、影響政策的社會(huì)主義民主。

從國(guó)際比較看，除了文化歷史背景之外，中國(guó)的特殊性就在于有十幾億總?cè)丝?，?6個(gè)不同民族，有31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，還有2個(gè)特別行政區(qū)。

在這樣的國(guó)情條件下，如何進(jìn)行社會(huì)主義民主政治建設(shè)？應(yīng)該堅(jiān)持什么樣的民主原則？采取什么樣的民主形式？如何進(jìn)行決策民主實(shí)踐？如何在眾多不同利益集團(tuán)和人群之間形成公共政策？如何在復(fù)雜的黨內(nèi)外、中央與地方之間形成政治共識(shí)？這里沒(méi)有什么普遍的原理可遵循，也沒(méi)有什么成功的經(jīng)驗(yàn)可照抄，更沒(méi)有什么統(tǒng)一的模式可照搬，只能靠中國(guó)自己不斷探索、創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，制定五年規(guī)劃的決策過(guò)程，是最具中國(guó)特色的公共決策過(guò)程，充分體現(xiàn)了民主與集中、分散與統(tǒng)一的有機(jī)結(jié)合。

五年規(guī)劃的編制過(guò)程本身就是“制度化、規(guī)范化、程序化”和決策“科學(xué)性、民主性”的過(guò)程。

從制度形式上看，是一個(gè)“民主、集中；再民主、再集中”的過(guò)程 ；從各方表達(dá)意見(jiàn)上看，是一個(gè)“發(fā)散、收斂；再發(fā)散、再收斂”的過(guò)程；從各方參與角度看，是一個(gè)“參與、共識(shí)；再參與、再共識(shí)”；從形成綱要文本來(lái)看，是一個(gè)“討論、修改；再討論、再修改”的過(guò)程。

這種決策過(guò)程是一個(gè)典型的政策循環(huán)：前一輪為后一輪奠定基礎(chǔ)，每經(jīng)過(guò)一輪，不同意見(jiàn)表達(dá)的民主程度和形成政策共識(shí)的集中程度都進(jìn)入更高階段，規(guī)劃文本的質(zhì)量也上一個(gè)新的臺(tái)階，顯示了極好的學(xué)習(xí)機(jī)制和極強(qiáng)的適應(yīng)能力。

通過(guò)多次反復(fù)的民主集中過(guò)程，使得五年規(guī)劃既反映了國(guó)家戰(zhàn)略意圖，又充分表達(dá)了人民群眾的利益訴求；既反映了中央的戰(zhàn)略決策，也充分體現(xiàn)了地方的個(gè)性發(fā)展需求。它使得不同利益、不同訴求、不同觀點(diǎn)，相互交流、相互分享、相互妥協(xié)，使之出現(xiàn)一個(gè)不斷收斂過(guò)程，逐步形成政治共識(shí)、政策共識(shí)以及社會(huì)共識(shí)，最后成為一個(gè)經(jīng)過(guò)法律程序的正式的五年規(guī)劃綱要。

未來(lái)，五年規(guī)劃作為中國(guó)重大的公共決策過(guò)程還需要進(jìn)一步“三化”：一是制度化，即將五年規(guī)劃納入到法制軌道上，成為我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃等重大決策的法律依據(jù)，明確國(guó)家發(fā)展總體規(guī)劃等的定位、內(nèi)容，明確制定規(guī)劃、實(shí)施規(guī)劃的各類程序。

二是科學(xué)化，進(jìn)一步通過(guò)調(diào)查研究、專家咨詢等方式提高規(guī)劃編制的科學(xué)性，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律。

三是民主化，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化公眾的利益表達(dá)、偏好表達(dá)，使之成為計(jì)劃優(yōu)先次序選擇的重要依據(jù)，使規(guī)劃編制進(jìn)一步成為人民參與決策的過(guò)程，成為最大程度凝聚社會(huì)共識(shí)的過(guò)程。

總之，制定五年規(guī)劃是中國(guó)政府最重要的公共政策過(guò)程，也是實(shí)行民主集中制實(shí)踐的最好案例。

(作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授，現(xiàn)任中國(guó)科學(xué)院-清華大學(xué)國(guó)情研究中心主任)

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