戶籍改革：要態(tài)度 更要行動(dòng)

“要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”

本報(bào)記者 張智 北京報(bào)道

2012年的初冬，戶籍制度改革的堅(jiān)冰開始顯露出融化的苗頭。

11月8日，中共中央總書記胡錦濤在十八大報(bào)告中表示，要加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。報(bào)告指出，要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

這是一場持續(xù)了多年的變革。

1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》正式頒布。該條例把“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”在人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上劃分開來，加強(qiáng)了對(duì)遷徙人口的管制。該條例標(biāo)志著全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的正式形成。時(shí)至今日，戶籍制度依舊對(duì)普通中國人的日常生活發(fā)揮著重要的影響。

薄薄的一紙“戶籍”，本身只是身份管理的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，但由于附加于戶籍之上還包括各種身份福利，讓戶籍改革成為了改革之堅(jiān)冰。

“非農(nóng)業(yè)戶口在各項(xiàng)待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)一步強(qiáng)化了‘城市戶口’附著的利益，從社會(huì)保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)，‘戶籍利益’幾乎涵蓋了所有公民權(quán)益?！比r(nóng)問題專家、中國人民大學(xué)教授溫鐵軍表示。

對(duì)戶籍制度改革的呼聲，從來就沒有停過?，F(xiàn)在，中央或?qū)褢艏母锓旁诟匾奈恢蒙稀?/p>

制度藩籬

2006年，中央黨?！叭r(nóng)”問題研究中心秘書長曾業(yè)松在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會(huì)不公非常多，如社會(huì)地位、收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓(xùn)等等。他認(rèn)為，現(xiàn)行戶籍制度已越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。

“在改革開放前，城市人口靠國家財(cái)政補(bǔ)貼享受到從出生到死亡的各種保障制度，而占人口80%的農(nóng)民一直與這種制度無緣?！睖罔F軍表示。這種情況盡管在改革開放后已經(jīng)有所改善，但包括社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、公共服務(wù)戶籍差異依舊明顯存在。

全國人大常委會(huì)委員、民建中央副主席辜勝阻也注意到，我國由勞動(dòng)力過剩向勞動(dòng)力短缺轉(zhuǎn)變的背后，是新生代農(nóng)民工想留在城市，但由于子女教育、父母養(yǎng)老等原因無法在城市安居的問題。

2005年，公安部法制局副局長孫茂利透露，公安部正抓緊調(diào)研起草戶籍法。公安部有關(guān)負(fù)責(zé)人評(píng)價(jià)說：“戶籍管理是政府社會(huì)管理和公共服務(wù)中的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，也是公民參與社會(huì)活動(dòng)和行使法律賦予的各項(xiàng)權(quán)利的前提和保障。逐步取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)的一個(gè)重要意義是實(shí)現(xiàn)公民身份的平等?！?/p>

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)經(jīng)審議認(rèn)為，1958年全國人大常委會(huì)通過的《戶口登記條例》，已不適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，改革我國現(xiàn)行的戶籍管理制度勢在必行。

不過，這一法規(guī)至今仍未出臺(tái)。

任重道遠(yuǎn)

滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民權(quán)利發(fā)展的需要的戶籍制度改革，多年來正踽踽前行。

早在2002年，公安部就作出過明確的規(guī)定，對(duì)于進(jìn)入小城鎮(zhèn)和縣級(jí)市市區(qū)的農(nóng)民，只要他有穩(wěn)定的居住地，有穩(wěn)定的就業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源，就可以根據(jù)他自己的意愿舉家遷入或者個(gè)人遷入。“小城鎮(zhèn)的戶籍實(shí)際上早就已經(jīng)放開了?！敝醒胴?cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文對(duì)媒體介紹。

此后，北京、上海等地先后出臺(tái)政策，在一定程度上嘗試放寬戶籍準(zhǔn)入制度。公安部也多次研究討論深化戶籍制度改革的意見。2012年兩會(huì)，國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，其中提出的分類明確了戶口遷移政策、依法保障農(nóng)民土地權(quán)益等內(nèi)容。

改革棋至中局，最艱難的還在后面。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在一次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，戶改幾乎遭遇所有市長的反對(duì)。

“戶籍制度的限制，導(dǎo)致這些已進(jìn)城和將進(jìn)城的農(nóng)民并未享受到和城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)，造成了兩極的就業(yè)和生存狀態(tài)，這種分化狀態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極為不利?！崩铊F指出。

國務(wù)院參事馬力曾表示，戶籍制度背后附加了大量的福利制度。因?yàn)閼艏煌?，公民?quán)利不平等，戶口的附加功能差異明顯。

7月19日，國家發(fā)改委副主任胡祖才介紹《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》時(shí)說，《規(guī)劃》將基本公共服務(wù)的范圍確定在8個(gè)方面：公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共衛(wèi)生。這8個(gè)方面涵蓋了一個(gè)人從出生到終老所需的基本公共服務(wù)，公共服務(wù)將與戶籍逐步分離。

不過，這個(gè)代價(jià)或很昂貴。

社科院藍(lán)皮書指出，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億-50萬億元的成本，這是不計(jì)入通脹、只計(jì)入城市福利的保守?cái)?shù)字。

“讓農(nóng)民得到更多土地增值收益”

“改革征地制度”的內(nèi)容被正式寫入十八大報(bào)告

本報(bào)記者 楊仕省 北京報(bào)道

“總書記說了，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”11月8日，在北京從事建筑業(yè)的揚(yáng)雄興奮地對(duì)本報(bào)記者說。

“改革征地制度”的內(nèi)容被正式寫入十八大報(bào)告，令揚(yáng)雄這些農(nóng)民工歡欣鼓舞。這一天，胡錦濤在中共十八大作報(bào)告時(shí)說，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

這將扭轉(zhuǎn)靠犧牲農(nóng)民土地利益降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本的現(xiàn)狀。多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家接受本報(bào)記者采訪時(shí)分析稱，在現(xiàn)行土地制度下，在加速的城市化進(jìn)程中，農(nóng)村土地被大量征收，土地增值收益巨大，但眾多農(nóng)民卻無法公平地分享。

北京師范大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任董藩也認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村土地的低價(jià)收購、高價(jià)出售致使政府和開發(fā)商獲得巨大收益，這導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到巨大損失?！巴恋丶舻恫钍菍?duì)農(nóng)民權(quán)益的最大剝奪?！倍f。

城鄉(xiāng)一體化加速

胡錦濤在報(bào)告中特別提到，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。”

國務(wù)院總理溫家寶也曾表示，現(xiàn)在有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。他要求，精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，今年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)。

不過，“在此之前，農(nóng)民幾乎被排斥在土地增值收益分配體系之外?！敝袊ㄔO(shè)管理與房地產(chǎn)法研究中心執(zhí)行主任王才亮告訴本報(bào)記者，“對(duì)于廣大征地農(nóng)民來說，能夠到手的只有地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)用，哪怕是這點(diǎn)費(fèi)用往往也大打折扣?！?

“征地改革必須提高給農(nóng)民一次性土地補(bǔ)償費(fèi)用，這點(diǎn)非常關(guān)鍵?！北贝笾▽W(xué)教授姜明安告訴《華夏時(shí)報(bào)》記者，只有改善土地財(cái)政模式，讓利于民，才能讓農(nóng)民得到更多土地增值收益。

“總書記的報(bào)告主題鮮明，立意高遠(yuǎn)?！痹谏綎|代表團(tuán)全體討論會(huì)議上，十八大代表德州市委書記吳翠云說，胡錦濤總書記關(guān)于“推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的報(bào)告內(nèi)容讓她印象深刻。

多位專家認(rèn)為，這為建設(shè)新農(nóng)村指明了方向。推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，將對(duì)解決“三農(nóng)”問題有極大的促進(jìn)作用，使城鄉(xiāng)發(fā)展能夠互相銜接、互相促進(jìn)。

太平洋證券研究院副院長張偉明表示，伴隨著十八大的召開，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化涉及的方面廣泛，將為市場帶來大量的機(jī)會(huì)，涵蓋了保障、養(yǎng)老、居住等多方面的問題。 

增加農(nóng)民收入

為確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，十八大報(bào)告還提出：“實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番。”這是中共首次明確提出居民收入倍增目標(biāo)。

國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)學(xué)家常修澤認(rèn)為，十八大針對(duì)居民收入增長不僅提出了量化目標(biāo)，而且還是倍增目標(biāo)。“到2020年再次實(shí)現(xiàn)收入倍增不是遙不可及的，年均增速保持在7%-7.7%之間即可達(dá)到。”常修澤說。

發(fā)改委此前發(fā)布了《全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》提出的目標(biāo)是：糧食綜合生產(chǎn)能力達(dá)到5.4億噸以上，農(nóng)村居民人均純收入年均增長7%以上，其中工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重達(dá)到45%以上。

“7%的目標(biāo)也是比較合理的?！眹倚畔⒅行念A(yù)測部副主任祝寶良認(rèn)為，7%相比去年、前年的增長速度可能會(huì)略低，但未來幾年我國經(jīng)濟(jì)增長速度可能會(huì)出現(xiàn)回落，這個(gè)比例問題不大。

“十一五”期間，我國農(nóng)民收入已經(jīng)實(shí)現(xiàn)5年連續(xù)增長，到2010年達(dá)到5919元，扣除價(jià)格因素，年均實(shí)際增長8.9%。2011年，我國農(nóng)民收入實(shí)際增長幅度實(shí)現(xiàn)了近25年來的最高水平，全年農(nóng)村居民人均純收入6977元，比上年名義增長17.9%。不過，盡管農(nóng)民收入增速連續(xù)兩年快于城鎮(zhèn)居民收入增速，但城鄉(xiāng)差距仍然不小。