黃勇

特定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了中國(guó)的反壟斷法肩負(fù)的責(zé)任不僅僅是維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，還必須“創(chuàng)造”競(jìng)爭(zhēng)——反壟斷法本身必須成為限制公權(quán)力侵蝕市場(chǎng)機(jī)制、擴(kuò)展競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用發(fā)揮的利器

歷經(jīng)十余載的爭(zhēng)論與博弈、反復(fù)和妥協(xié)，反壟斷法終于出臺(tái)了。

基于對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家中反壟斷法地位與作用的認(rèn)識(shí)，有人樂(lè)觀地預(yù)期，反壟斷法的出臺(tái)是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中具有里程碑意義的事件，它也必將成為中國(guó)的“經(jīng)濟(jì)憲法”。但也有人基于中國(guó)反壟斷法在某些關(guān)鍵問(wèn)題上的妥協(xié)與“退讓”，悲觀地認(rèn)為反壟斷法將重蹈反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的覆轍，宣誓效果大于實(shí)際意義。

究竟應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)中國(guó)的反壟斷法？

不同的反壟斷法“生成環(huán)境”

無(wú)論從形式還是從內(nèi)容上看，中國(guó)的反壟斷法具有較高的“國(guó)際性”——中國(guó)立法吸收、借鑒了國(guó)際上公認(rèn)的較為成熟的反壟斷法基本內(nèi)容和原則，反映了各國(guó)在反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等重大問(wèn)題上的共識(shí)。盡管如此，中國(guó)反壟斷法特殊的“生長(zhǎng)環(huán)境”決定了其在本質(zhì)上與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷法存在很大的不同。

主要發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷法制定于19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，正是資本主義從自由競(jìng)爭(zhēng)走向壟斷競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)期。其時(shí)市場(chǎng)機(jī)制已日臻成熟完善，政府代表的公權(quán)力已經(jīng)不能左右市場(chǎng)的決策，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)成最大威脅的是大公司之間為了避免“兩敗俱傷”的競(jìng)爭(zhēng)而結(jié)成的各種形式的卡特爾、托拉斯、辛迪加。認(rèn)識(shí)到托拉斯等對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的破壞以及由此引發(fā)的對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大威脅后，西方國(guó)家紛紛制定了自己的反壟斷法。從這個(gè)意義上講，反壟斷法成為了西方國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的守護(hù)神，被奉為“經(jīng)濟(jì)憲法”、“企業(yè)自由大憲章”。

與西方國(guó)家形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展不是自下而上的自發(fā)的過(guò)程，而是由上而下的謹(jǐn)慎的探索與“自覺(jué)”的引導(dǎo)。中國(guó)從中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡與完善的過(guò)程，就是政府公權(quán)力不斷讓渡給市場(chǎng)，以及市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制逐漸形成的過(guò)程。即便如此，當(dāng)前政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)仍然廣泛存在，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制威脅最大的并不是西方意義上企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，而是政府對(duì)市場(chǎng)的不適當(dāng)干預(yù)。正是基于這一認(rèn)識(shí)，中國(guó)的反壟斷法專門規(guī)定了“行政壟斷”一章，將政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的扭曲和干預(yù)加以限制。

截然不同的背景之下制定的反壟斷法，盡管形似，卻不“神似”。西方國(guó)家反壟斷法的主要任務(wù)，是對(duì)人為的扭曲市場(chǎng)機(jī)制行為的矯正，使其恢復(fù)到自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)；而在中國(guó)，現(xiàn)階段反壟斷法的主要任務(wù)還是培育和完善市場(chǎng)機(jī)制，使其充分發(fā)揮應(yīng)有作用。特定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了中國(guó)的反壟斷法肩負(fù)的責(zé)任不僅僅是維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，還必須“創(chuàng)造”競(jìng)爭(zhēng)——反壟斷法本身必須成為限制公權(quán)力侵蝕市場(chǎng)機(jī)制、擴(kuò)展競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用發(fā)揮的利器。

管制行業(yè)和依法獨(dú)占行業(yè)適法問(wèn)題

目前，實(shí)施監(jiān)管的行業(yè)(銀行、電力、電信等)和依法(或依政策)成立的、在法律上或事實(shí)上具有獨(dú)占地位的行業(yè)(石油、煙草)“壟斷”了中國(guó)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)，自然也成為反壟斷法關(guān)注的對(duì)象，反壟斷法與這些行業(yè)的關(guān)系也成為法律制定過(guò)程中爭(zhēng)議最大的問(wèn)題之一。

在反壟斷法制定過(guò)程中，行業(yè)監(jiān)管部門和獨(dú)占企業(yè)表達(dá)了其嚴(yán)重憂慮，要求豁免適用反壟斷法。對(duì)此，反壟斷法數(shù)易其稿，最終對(duì)管轄權(quán)限采取了折衷的態(tài)度，對(duì)管制產(chǎn)業(yè)和獨(dú)占企業(yè)的反壟斷法適用問(wèn)題也未作出明確規(guī)定，將其留待在今后實(shí)踐中加以解決和完善。這足以說(shuō)明各方力量博弈之激烈。

對(duì)此問(wèn)題需要澄清兩方面的誤區(qū)：一方面，有人認(rèn)為行業(yè)管制(regulation)與反壟斷法的適用是非此即彼、“勢(shì)不兩立”的；如果政府已經(jīng)對(duì)某行業(yè)實(shí)行監(jiān)管，則意味著豁免適用反壟斷法。另一方面，也有人認(rèn)為反壟斷法針對(duì)的就是具有獨(dú)占地位的大企業(yè)，反壟斷法的實(shí)施意味著對(duì)這些企業(yè)的限制甚至分拆。

實(shí)際上，管制并不意味著對(duì)反壟斷的完全排除，在放松管制(deregulation)成為全球一種趨勢(shì)的情況下，各國(guó)逐漸形成一個(gè)共識(shí)是，在實(shí)現(xiàn)管制的目的前提下應(yīng)最大限度地適用反壟斷法，把對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害降低到最小程度。比如，如果設(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入和事后監(jiān)督兩種方式都能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，那么應(yīng)當(dāng)采取事后監(jiān)督的方式，盡可能減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害。對(duì)于在法律或事實(shí)上占有獨(dú)占地位的企業(yè)，反壟斷法實(shí)際上并不挑戰(zhàn)其依據(jù)特別法(或政策)而享有的獨(dú)占地位及其派生的對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制、對(duì)商品或服務(wù)價(jià)格的制定等行為，但獨(dú)占企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不得違反反壟斷法，特別是不得違反有關(guān)濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)定。

這種最大限度適用反壟斷法的共識(shí)，在中國(guó)也得到了相當(dāng)程度的承認(rèn)。盡管目前出臺(tái)的反壟斷法對(duì)管制行業(yè)和依法獨(dú)占行業(yè)的回避態(tài)度，讓人對(duì)此心存疑慮，但在立法進(jìn)程中各方代表角力之激烈，已經(jīng)足以說(shuō)明在這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系粗陋的國(guó)度，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的渴求、對(duì)消費(fèi)者利益的尊重的理念正在以前所未有的速度深入立法者的思維。和我們慣常所見(jiàn)到的赤裸裸的保護(hù)、密不透風(fēng)的管制相比，這不能不說(shuō)是一種巨大的進(jìn)步。

競(jìng)爭(zhēng)文化的缺失與培育

和立法者們對(duì)競(jìng)爭(zhēng)觀念的理解相比，中國(guó)市場(chǎng)環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)文化的缺失，似乎更讓人憂心忡忡。

所謂競(jìng)爭(zhēng)文化，可以理解為全社會(huì)形成的維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、尊重競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的一種共識(shí)和氛圍。競(jìng)爭(zhēng)文化的培育和形成是多方面因素綜合作用的結(jié)果，從消費(fèi)者的觀念、企業(yè)的行為到政府的職能定位，從市場(chǎng)主體交流的思維方式、商事交易規(guī)則的理解運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)法律的頒布實(shí)施，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的每一個(gè)細(xì)節(jié)都在潛移默化地作用于競(jìng)爭(zhēng)文化的形成。

在西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，經(jīng)營(yíng)者之間公開(kāi)進(jìn)行價(jià)格協(xié)調(diào)和串通如同偷盜一樣，是極為“原始”和惡劣的違法行為，在美國(guó)，行為人有可能被處以監(jiān)禁。而在中國(guó)，不僅很多經(jīng)營(yíng)者對(duì)此毫無(wú)認(rèn)識(shí)，甚至是行業(yè)協(xié)會(huì)都參與引導(dǎo)組織，堂而皇之地進(jìn)行價(jià)格協(xié)調(diào)與串通，這恐怕就不僅僅是個(gè)別企業(yè)法制觀念薄弱的問(wèn)題，而正是市場(chǎng)環(huán)境中企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)文化缺失最突出的表現(xiàn)。此外，一些政府部門對(duì)競(jìng)爭(zhēng)觀念的無(wú)知，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思維上不成熟，喜歡站到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最前沿，滿懷好意地指揮企業(yè)定價(jià)，這種行為也是讓人啼笑皆非的。

毫無(wú)疑問(wèn)，反壟斷法的頒行是競(jìng)爭(zhēng)文化培育和建設(shè)最為關(guān)鍵的一步。反壟斷法的實(shí)施過(guò)程，對(duì)政府、企業(yè)乃至消費(fèi)者而言也將是競(jìng)爭(zhēng)文化逐步培育和發(fā)展的過(guò)程。通過(guò)反壟斷法的實(shí)施，增強(qiáng)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的認(rèn)知能力、增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)文化的認(rèn)同，增強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的框架性、理念性理解，這些都將有力地推動(dòng)中國(guó)市場(chǎng)環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)文化的培育和形成。而這種競(jìng)爭(zhēng)文化的形成，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的培養(yǎng)，也必將推動(dòng)這部在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程初期出臺(tái)的、并不完善的競(jìng)爭(zhēng)法律得到有效的施行并不斷進(jìn)步。這些都是我們所期望看到的，我們也相信它能夠在不久的將來(lái)得以實(shí)現(xiàn)。

總之，中國(guó)反壟斷法有其明顯的階段性、局限性，但我們絕不能否認(rèn)，這部法律的頒布體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大進(jìn)步。對(duì)此有清楚的認(rèn)識(shí)和把握，是中國(guó)反壟斷法不斷完善、競(jìng)爭(zhēng)文化逐步形成的前提。

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