三年1540萬(wàn)戶 保障房新計(jì)劃能否完成存疑

蔡宗琦

似乎是“老生常談”的保障房又有了新目標(biāo)：14日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定“力爭(zhēng)到2012年末，基本解決1540萬(wàn)戶低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題”。這比去年此時(shí)確定的2011年前基本解決747萬(wàn)戶城市低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題的目標(biāo)多了一倍有余。但與此同時(shí)，全國(guó)人大常委的調(diào)查研究表明，我國(guó)保障房建設(shè)進(jìn)度緩慢，截至今年8月底僅完成投資394.9億元，完成率為23.6%——一邊是大幅提升的修建計(jì)劃，一邊是計(jì)劃執(zhí)行缺斤短兩，未來(lái)保障房在制度和資金兩方面若難以保證，住房保障計(jì)劃恐將成為一紙空文。

今年計(jì)劃難完成

今年10月底，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任委員石秀詩(shī)向全國(guó)人大常委會(huì)就部分重大公共投資項(xiàng)目實(shí)施情況做了調(diào)研報(bào)告，報(bào)告顯示：在中央預(yù)算安排的重大公共投資項(xiàng)目中，保障性住房建設(shè)進(jìn)度緩慢，截至8月底僅完成投資394.9億元，完成率僅為23.6%。石秀詩(shī)認(rèn)為，一些地方存在配套資金不到位和征地、拆遷等前期工作準(zhǔn)備不足等情況，是可能難以完成今年建設(shè)計(jì)劃的主要原因。

通觀全國(guó)保障房建設(shè)的情況不難發(fā)現(xiàn)，保障房建設(shè)的缺斤短兩”已經(jīng)成為常態(tài)。中國(guó)指數(shù)研究院統(tǒng)計(jì)了北京、廣州、上海、天津、深圳以及重慶的相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，截至目前，這六大城市保障房完成情況堪憂，各項(xiàng)有官方數(shù)據(jù)可以統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)中，僅有天津市廉租房完成比例達(dá)到了100%，比例最低的廣州廉租房完成比重僅為22%。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從保障性住房完成情況來(lái)看，今年初上述六大城市曾計(jì)劃于今年分別新開(kāi)工850、167、400、705、172、327萬(wàn)平方米的保障性住房，但從廣州、上海、天津、深圳和重慶已公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，上述城市至今只完成了26.5%、50%、49.33%、28.31%和25%的新開(kāi)工目標(biāo)；從保障性住房中最為重要的經(jīng)濟(jì)適用房計(jì)劃完成情況來(lái)看，原定北京、廣州、上海、天津四大城市計(jì)劃于2009年分別新開(kāi)工160、86、330、550萬(wàn)平方米，但實(shí)際完成比重分別僅有60%、33%、40%及61%。年關(guān)將至，部分城市無(wú)法完成保障計(jì)劃將成為板上釘釘?shù)氖虑椤?/p>

保障房難以推行并非新現(xiàn)象，住房體制改革后，政府屢屢強(qiáng)調(diào)保障房建設(shè)的重要性，但自2000年經(jīng)適房占住宅開(kāi)工及銷(xiāo)售面積的比重高達(dá)22%及23%的峰值以來(lái)，這一比重一路下挫，在2007年降至6%及5%的谷底，2008年上述兩個(gè)數(shù)字才分別小幅回升一個(gè)百分點(diǎn)。2009年，在保障房計(jì)劃大面積完成不達(dá)標(biāo)的情況下，可以預(yù)計(jì)上述比重難以大幅增加。

資金缺口巨大

盡管截至目前保障房完成情況不盡如人意，但國(guó)務(wù)院最新訂立的住房保障計(jì)劃無(wú)疑已經(jīng)明顯加碼，對(duì)此，上海易居房地產(chǎn)綜合研究部部長(zhǎng)楊紅旭認(rèn)為，多出來(lái)的計(jì)劃將主要投向廉租房的建設(shè)，提高政策覆蓋面。

在目前我國(guó)的住房保障體系中，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)雖說(shuō)時(shí)間較長(zhǎng)，但由于流轉(zhuǎn)制度的不完善，這一制度一直以來(lái)備受詬病，在制度和運(yùn)作機(jī)制尚未完善之前適量增加經(jīng)濟(jì)適用房的新建規(guī)模似乎難以鋪開(kāi)，因此廉租房將成為未來(lái)保障房的重點(diǎn)。

此外，楊紅旭認(rèn)為明年將加快推出公共租賃房制度，已有部分地方政府著力這一制度的建立，這也將成為未來(lái)保障住房的亮點(diǎn)。而要在三年內(nèi)完成政府的上述任務(wù)，恐怕還需允許各地因地制宜采取多種方式，比如貨幣化補(bǔ)貼，收購(gòu)存量房等加大保障房數(shù)量。

2008年底國(guó)家曾提出，未來(lái)三年內(nèi)通過(guò)投資9000億元，解決747萬(wàn)戶低收入家庭住房困難。最新保障計(jì)劃擬將747萬(wàn)戶增至2012年的1540萬(wàn)戶，一年之內(nèi)增容800萬(wàn)戶，超過(guò)2008-2011三年總體水平，照此估算，新增投資額有望超過(guò)18000億元。

有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這一數(shù)字明顯將難以落實(shí)。參照以往經(jīng)驗(yàn)，保障房投資中中央與地方投資比例三七分來(lái)看，未來(lái)三年地方財(cái)力對(duì)保障性住房的投入將超過(guò)萬(wàn)億元，在今年原定2000萬(wàn)元的投入解決約260萬(wàn)戶住房困難問(wèn)題的計(jì)劃尚有較大窟窿需要彌補(bǔ)的情況下，在未來(lái)三年完成1540萬(wàn)戶必然將面臨一定難度。

對(duì)于保障性住房面臨的困難，全國(guó)人大常委會(huì)保障性住房建設(shè)專(zhuān)題調(diào)研小組認(rèn)為問(wèn)題主要出在規(guī)劃攤子鋪得太大，地方資金配套難以跟上。不少地方的項(xiàng)目配套資金、征用土地等，至今還沒(méi)有全部落實(shí)。一些地區(qū)攤子鋪得過(guò)大，有的城市提出2008—2010年新建廉租住房16萬(wàn)套，占全市居民總戶數(shù)的三分之一，今年新建廉租房規(guī)劃就占全省規(guī)劃的72%。

與此同時(shí)，不少地方財(cái)政資金配套困難。有的省份中央補(bǔ)助12.93億元已全部到位，而地方需配套的67億元卻難以落實(shí)。按照全國(guó)人大常委會(huì)的觀點(diǎn)，地方財(cái)政的缺失確實(shí)是保障房制度的短板：根據(jù)今年國(guó)家下達(dá)的保障性住房建設(shè)計(jì)劃，全國(guó)需要投入1676億元，其中，中央投入493億元，占29.4%；地方配套1183億元，占70.6%。但在企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政的2009年，地方政府難以成為住房保障的財(cái)政主力。

中國(guó)指數(shù)研究院指數(shù)研究中心副總經(jīng)理張化學(xué)認(rèn)為，從財(cái)政支持來(lái)看，中國(guó)保障性住房建設(shè)缺乏長(zhǎng)效的資金支持機(jī)制，不僅缺乏政策性住房金融體系，而且財(cái)政收入支持保障性住房的比例也沒(méi)有通過(guò)法律法規(guī)固定下來(lái)，資金來(lái)源隨意性強(qiáng)，缺乏穩(wěn)定性。

呼吁制度保障

此外，保障性住房缺位，還需考慮到制度不足。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，協(xié)調(diào)住房保障的部門(mén)一般包括決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)和金融中介機(jī)構(gòu)。例如新加坡在1960年就成立了國(guó)家住房發(fā)展局(HDB)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)建造向中低收入階層出售和出租的公共組屋，住房發(fā)展局按商品經(jīng)營(yíng)原則自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，其資金來(lái)源是國(guó)家貸款和政府的住房差價(jià)補(bǔ)貼。

而從中國(guó)的制度安排來(lái)看，雖然將“建設(shè)部”更名為“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”，意在加強(qiáng)住房保障的政府職能，但顯然目前住房保障并沒(méi)有提升到足夠的地位。例如北京市保障性住房一直由北京市建委(開(kāi)發(fā)辦)負(fù)責(zé)管理。2007年才在原開(kāi)發(fā)辦基礎(chǔ)上重組成立北京市住房保障辦公室，隸屬北京市建委。主要工作內(nèi)容包括對(duì)限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等政策保障房的建設(shè)管理及政策制定等，但作為建委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在制度不完善條件下，協(xié)調(diào)能力有限，難以發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。

因此，能否在制度上給予保障房一定保障，并為保障房資金投入尋找到長(zhǎng)期、穩(wěn)定的來(lái)源，恐將是未來(lái)政府最需要解決的頑疾。

一邊是大幅提升的修建計(jì)劃，一邊是計(jì)劃執(zhí)行缺斤短兩，未來(lái)保障房在制度和資金兩方面若難以保證，住房保障計(jì)劃恐將成為一紙空文。