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    賈康:天文數(shù)字地方債

    2010年06月10日 00:39
    來源:時(shí)代周報(bào)

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    時(shí)代周報(bào)記者 嚴(yán)友良

    中國地方債形成的真正機(jī)理在哪里?中國的地方債規(guī)模究竟有多大?它會給中國經(jīng)濟(jì)帶來全局性的危機(jī)嗎?地方融資平臺未來的發(fā)展方向怎樣?帶著諸多問題,我們專訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康教授。

    時(shí)代周報(bào):不少人估測的中國地方債的數(shù)字在迅速攀升,就您的了解,地方債務(wù)規(guī)模有多大?

    賈康:目前沒有某一個(gè)研究機(jī)構(gòu)或者研究者有能力去全面把握相關(guān)的信息,所以許多數(shù)據(jù)只能說是對地方債規(guī)模的粗線條推測。

    關(guān)于地方債務(wù)規(guī)模,我的基本想法是,實(shí)際的情況可能就在6萬億元這個(gè)比較“保守”的數(shù)據(jù)和11萬億元這個(gè)比較“激進(jìn)”的數(shù)字之間。

    時(shí)代周報(bào):您在不同的場合均提到融資平臺負(fù)債是地方政府隱性負(fù)債的主要部分,地方融資平臺怎么產(chǎn)生隱性債務(wù)?

    賈康:地方融資平臺由來已久,主要是地方政府為了繞過“預(yù)算法”的規(guī)定舉債籌資,操縱成立各種被稱為投資公司、路橋公司、城建公司之類的法人實(shí)體,再以法人發(fā)行項(xiàng)目債、公司債之名,變相發(fā)行地方公債和市政債,并向銀行舉借貸款,等等。應(yīng)當(dāng)說,地方公債和市政債政府融資平臺在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用,但又有一些問題值得擔(dān)憂。

    融資平臺與政府關(guān)系密切,實(shí)際的貸款大多也依托政府的信用,因此很容易造成地方政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善、責(zé)任主體不清晰、操作程序不規(guī)范等情況。一些地方政府往往通過多個(gè)融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金,形成多頭舉債,而銀行對地方政府的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況不很清楚,甚至地方政府對自己的融資平臺的全面負(fù)債情況也不很清楚。這樣就很容易由不規(guī)范的“隱性債務(wù)”產(chǎn)生隱性公共風(fēng)險(xiǎn)的積累。

    譬如,在有些實(shí)力有限的縣市,一些融資平臺幾年融資下來,負(fù)債規(guī)??赡茉缇鸵呀?jīng)超過其能夠負(fù)擔(dān)的能力,一旦投融資平臺的項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本,資金鏈吃緊甚至要發(fā)生斷裂,這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化,地方政府財(cái)政的巨大壓力很可能要引起局部的危機(jī),于是最后不得不由中央財(cái)政“救火”,其社會代價(jià)將是巨大的。

    時(shí)代周報(bào):地方隱性債務(wù)的形成有深層次的原因嗎?

    賈康:至少以下幾點(diǎn)是值得關(guān)注的。第一,省以下分稅制不到位,地方稅體系遲遲未成型,地方收入緊張。1994年的分稅制改革后,地方稅體系卻遲遲不能成型,地方建設(shè)又面臨巨額資金需求,于是很多地方政府只好以借貸的方式,通過融資平臺操作的方式來融資;第二,轉(zhuǎn)軌與發(fā)展進(jìn)程不斷強(qiáng)化地方“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代“明規(guī)則”的壓力。事實(shí)上,中國地方政府建設(shè)性債務(wù)融資的體制規(guī)范問題在2008年之前一直沒有正面提到?jīng)Q策日程上,2009年之后才有“地方債”的登堂入室,但這兩年規(guī)模還不太大。第三,GDP考核使地方短期行為動因強(qiáng)化,加大了隱性舉債的力度。第四,中央部門、地方高端“達(dá)標(biāo)”壓力也是促增地方隱性債的力量之一。中央一些部門實(shí)際上帶有指令性的要求,對地方要求考核達(dá)標(biāo)。在某些地方,特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū),這個(gè)壓力是非常沉重的。個(gè)別地方要滿足部門的和高端的這種達(dá)標(biāo)的壓力要求,就要運(yùn)用各種途徑來舉借資金,甚至一直借到高利貸,否則“一票否決”,烏紗帽要拿掉,這對于官員來說就形成了硬約束。

    時(shí)代周報(bào):中國地方債風(fēng)險(xiǎn)會影響到中國經(jīng)濟(jì)的全局性發(fā)展嗎?

    賈康:說地方債是天文數(shù)字一點(diǎn)不為過,按照部門調(diào)研結(jié)果,截至2009年5月末,地方債是天文數(shù)字政府的3800多家投融資平臺總資產(chǎn)近9萬億元,負(fù)債升至5.26萬億元,平均資產(chǎn)負(fù)債率約為60%。5.26萬億元是個(gè)什么概念?它是去年全國GDP的15.7%,全國財(cái)政收入的76.8%,地方本級財(cái)政收入的161.35%。

    進(jìn)入2010年,中國地方債的數(shù)字應(yīng)該仍舊在上漲。但是我還是想說如此規(guī)模的地方債總量在目前形成的實(shí)際威脅并不太大,如果今后加強(qiáng)引導(dǎo)和管理,應(yīng)當(dāng)不會影響到中國經(jīng)濟(jì)的全局性發(fā)展。

    時(shí)代周報(bào):為什么說如此規(guī)模的地方債總量威脅目前還不大呢?

    賈康:我們在地方債務(wù)余額估計(jì)數(shù)6萬億和11萬億之間取一個(gè)比較中位的數(shù)據(jù)8萬億元來評價(jià)。根據(jù)歐盟協(xié)調(diào)其成員國之間利益取向的經(jīng)驗(yàn),公共部門債務(wù)占GDP比重的警戒線是60%。如果我們把8萬億元和中國的年度GDP對比,也就20%多些。中國公共債務(wù)余額的名義指標(biāo)低于20%,合在一起是40%多些。如果我們再加上高盛列舉出來的政策性金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)國債(金融債)的6個(gè)百分點(diǎn),中國公共部門債務(wù)GDP的比率大致就在50%上下。

    所以,我認(rèn)為中國目前的50%上下并不高到很具威脅的程度。天文數(shù)字的總量并不代表相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)到了馬上有殺傷力的程度。

    時(shí)代周報(bào):那在您看來,地方債和地方融資平臺的真正危險(xiǎn)在哪里呢?

    賈康:在我看來,真正值得我們關(guān)注的危險(xiǎn)或威脅,應(yīng)該是規(guī)范性方面的問題,這關(guān)系到中國的可持續(xù)發(fā)展。

    目前地方借債存在著嚴(yán)重的不規(guī)范:它的透明度比較低,在各個(gè)區(qū)域的分布也很不均衡。目前中國有些區(qū)域存在著地方負(fù)債與它以后的還本付息能力比較嚴(yán)重的錯(cuò)位。而且,這種不規(guī)范的融資手段越來越多地在地方得到使用。種種不規(guī)范、甚至腐敗行為在里面一起發(fā)生。

    時(shí)代周報(bào):我們該如何防范地方融資平臺帶來的風(fēng)險(xiǎn)呢?

    賈康:具體說來,我們總結(jié)了一個(gè)“十二字”方針,即“治存量,開前門,關(guān)后門,修圍墻”。首先是“治存量,開地方政府要充分重視已形成的地方隱性負(fù)債的余額,積極消化負(fù)債存量,提高規(guī)則的透明度、規(guī)范性和可行性,及早防范風(fēng)險(xiǎn);其次,我們認(rèn)為應(yīng)該形成可操作的明規(guī)則,即開前門,提高中央已批準(zhǔn)舉借的地方債在整個(gè)地方實(shí)際債務(wù)舉借規(guī)模里的比重;再次是在需要一個(gè)規(guī)范制度的同時(shí)要有一個(gè)應(yīng)急機(jī)制、急事急辦、特事特辦的特殊程序(平時(shí)關(guān)著、應(yīng)急時(shí)有必要再打開一下的“后門”);除此之外,我們認(rèn)為還有一個(gè)要點(diǎn)叫做修圍墻,即把原來的一些潛規(guī)則統(tǒng)統(tǒng)堵住,畢竟從舉債的形式看,公開和顯性化的“陽光融資”,是防范公共風(fēng)險(xiǎn)的制度建設(shè)與治本之道,應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)基本原則。

    [責(zé)任編輯:wangft] 標(biāo)簽:地方債務(wù) 地方公債 融資平臺 
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