不要光琢磨農(nóng)民的土地

不要天天琢磨農(nóng)民的土地，而是要使農(nóng)民自己能夠轉(zhuǎn)移出去，那地不就自然能出來了么？現(xiàn)在很多地方政府的改革，在很老百姓”看來，都是在“通過你的改革，剝奪我的利益”

東方早報：目前城市在為城市居民提供保障性住房、教育醫(yī)療等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方面還存在較多不足，在短期內(nèi)迅速提高這些公共產(chǎn)品的供給也面臨很多困難。

于建嶸：雖然不能一蹴而就，但是方向一定要明確。你不要天天琢磨農(nóng)民的土地，而是要使農(nóng)民自己能夠轉(zhuǎn)移出去，那地不就自然能出來了么？現(xiàn)在很多地方政府就是在琢磨農(nóng)民的土地。比如重慶進(jìn)行的宅基地交易是有問題的。

東方早報：重慶的農(nóng)村土地交易所成立一年多來，輿論認(rèn)為重慶通過“地票交易”，開辟了城市反哺農(nóng)村的新途徑。

于建嶸：重慶的宅基地交易改革，實質(zhì)就是在國家對農(nóng)地剛性保護(hù)的政策背景下，把一些宅基地進(jìn)行交易，把宅基地指標(biāo)集中起來，以突破國家對耕地保護(hù)的用地指標(biāo)。

重慶的做法是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種形式。很明顯，農(nóng)民的宅基地都可以拿來掛牌，因為不涉及基本農(nóng)田，并且可以解決一部分用地指標(biāo)的問題。這具有一定的意義，但是中間也有貓膩。比如你在偏僻的農(nóng)村，有占地一畝的宅基地，你可以拿來掛牌，但是人家買的不是你這畝地，而是這畝地的指標(biāo)。把宅基地復(fù)墾成農(nóng)田后，就可以在城市郊區(qū)借用一畝農(nóng)田，這是一種農(nóng)地的置換。結(jié)果，是把郊區(qū)的農(nóng)地變成了宅基地。而一畝熟地變成的農(nóng)田，畝產(chǎn)可能有1000斤，一畝宅基地變成的農(nóng)田，產(chǎn)量可能只有100斤，相差是比較大的。

對待此類改革，我的意見還是要慎重些。要特別注意這其中的利益分配問題，不要變成掠奪農(nóng)民土地權(quán)益的一種手段。

重慶曾在2007年搞股田制改革，后來被廢除。股田制讓農(nóng)民的農(nóng)田入股，但在實際操作中，很大的問題是公司不分紅，農(nóng)民又能怎么來保護(hù)自己的利益。云南孟連膠農(nóng)事件也是一個教訓(xùn)。現(xiàn)在很多地方政府的改革，在2老百姓”看來，都是在“通過你的改革，剝奪我的利益”。我很擔(dān)心這個問題。

戶籍與農(nóng)地改革四點(diǎn)建議

把目前以戶口管理為重點(diǎn)轉(zhuǎn)到以人口管理為重點(diǎn)上來。探索“以房管人”、“以證管人”、“以業(yè)管人”的新模式。改革地方政府官員績效的考核體制，對不同地區(qū)的官員考核分別賦予GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)總量增長和人均增長的不同權(quán)重。

東方早報：現(xiàn)在地方層面在土地改革方面的經(jīng)濟(jì)動力還是很強(qiáng)的。

于建嶸：目前的情況是，如果沒有利益沖動，則很難觸動改革。所有的地方政府都是經(jīng)濟(jì)人，都是為了尋找利益而改革的。

東方早報：根據(jù)你們的研究，你認(rèn)為戶籍制度與農(nóng)地制度改革的突破口是什么？

于建嶸：我認(rèn)為，主要有四個方面：

第一，戶籍制度的改革首先從改革社會保障制度上入手。中國的城鄉(xiāng)戶籍二元，其實際就是公共服務(wù)、社會保障的二元化，結(jié)束了后者，前者便只具有象征意義。真正的戶籍制度改革，無論國家層面或地方層面上的戶籍制度改革，必然是在一體化公共服務(wù)、社會保障體系方面的改革。公共服務(wù)、社會保障體系一體化的兩大內(nèi)涵，一為全覆蓋，全體社會成員依照相對公平的標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)各自義務(wù)，亦依照相對公平的標(biāo)準(zhǔn)享受服務(wù)與保障；二為通過財富的二次分配實現(xiàn)共同發(fā)展，通過向弱勢群體的適當(dāng)傾斜實現(xiàn)共同受益、起點(diǎn)公平，以強(qiáng)化保障功能、保持社會和諧。因此，在舊制度向新模式的轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)首先淡化城市偏向，使戶籍與社會福利逐步脫鉤，通過先改內(nèi)容后改形式的方式來緩和改革過程中的利益沖突和摩擦，再經(jīng)過一系列過渡環(huán)節(jié)過渡到城鄉(xiāng)一元的戶籍管理制度，而不宜直接廢除戶籍制度。

第二，科學(xué)地制定門檻標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)人口合理流動。通過戶籍制度的改革，以“準(zhǔn)入條件”代替“指標(biāo)控制”，為實現(xiàn)公民居住和遷徙自由提供了依靠市場調(diào)節(jié)為主的制度前提?？渴袌稣{(diào)節(jié)的居住和遷徙自由，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件。

由于各地經(jīng)濟(jì)水平、社會發(fā)展、自然稟賦等條件差異很大，中國必須走多樣化的城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮比較優(yōu)勢。例如，在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要把縣( 市) 所在的城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)作為發(fā)展重點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。在西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，地廣人稀，要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，則可以把有限的資金集中起來，從集約化的規(guī)模效益出發(fā)，優(yōu)先發(fā)展中心城市。

第三，在有條件的地區(qū)，可以取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，盡快探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度。現(xiàn)行戶籍制度的缺陷主要在于其城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)特征。當(dāng)前，許多地方在推進(jìn)戶籍制度改革上已初見成效：取消了人為的、行政的戶口“審報”制度。以準(zhǔn)入條件取代計劃管理，實行屬地化管理和職業(yè)登記，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度開始建立起來。在此基礎(chǔ)上，要以省、自治區(qū)、直轄市為單位漸次推開，按省、市為自治區(qū)行政區(qū)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。加強(qiáng)和完善戶口登記制度。把以戶口管理為重點(diǎn)轉(zhuǎn)到以人口管理為重點(diǎn)上來。運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，實現(xiàn)靜態(tài)管理向動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變。探索建以房管人”、“以證管人”、“以業(yè)管人”的新模式。

第四，實施戶籍與土地制度配套改革，增加改革的整體性。為了讓在城市生活和工作的農(nóng)村勞動力能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，同時也為了進(jìn)一步增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)增長的潛能，就需要把土地和戶籍制度進(jìn)行聯(lián)動改革。應(yīng)允許建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置，同時也獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)的沿海城市應(yīng)更多吸納非戶籍常住人口為本地城鎮(zhèn)戶籍人口。具體來說：全國統(tǒng)一規(guī)劃中新增的城市建設(shè)用地指標(biāo)，以及農(nóng)村由于宅基地整理和復(fù)耕而增加的建設(shè)用地指標(biāo)，都可以在地區(qū)間重新配置。但在此過程中，土地的再配置要與戶籍改革聯(lián)動，哪里要更多的建設(shè)用地指標(biāo)，就必須相應(yīng)增加本地新增戶籍人口的數(shù)量，特別是要接納那些已經(jīng)在城市工作和生活的非戶籍人口。建立地區(qū)間土地利用指標(biāo)的交易機(jī)制是效率和平等兼顧的舉措。勞動力要和土地指標(biāo)一起流動，推動土地和戶籍制度的聯(lián)動改革，讓更多的勞動力分享經(jīng)濟(jì)集聚的好處。改革地方政府官員績效的考核體制，對不同地區(qū)的官員考核分別賦予GDP總量增長和人均增長的不同權(quán)重。