制表/陶舜

3月10日，國務院機構改革和職能轉變方案公布，我國將實行鐵路政企分開，國務院將組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，不再保留鐵道部。17日上午，鐵道部低調摘牌，換上了“中國鐵路總公司，的牌子。中國鐵路改革的背景如何？改革的目標是什么？改革下一步該怎么走？都是很多人關心的問題。

訪談者：陶舜

受訪者：劉斌 國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所交通運輸管理室主任

鐵路改革其實一直在進行

青評論：新一輪鐵路改革已經啟動，您認為鐵路改革的總體背景是什么？

劉斌：中國鐵路的改革其實時間跨度很長。從擁有鐵路的這一百多年，它就不停地在變化之中。鐵路系統(tǒng)政企合一的模式，也已經存在了60多年。1949年1月10日，鐵道部正式成立，當時是為了戰(zhàn)事需要來搞這個事情，然后就一直延續(xù)下來。因此一開始就有很強的半軍事化色彩，所謂“高、大、半軍事其中的“半軍指的就是軍事化。

這跟當時鐵道部成立之初的背景有很大關系。這種模式在當時是很好的，也符合當時計劃經濟的情況。鐵道部成立后，一直到1986年，鐵路開始搞大包干，進行了一系列的改革。因此，鐵路改革是一個不斷延續(xù)的過程，并不是這十年才開始改革的。

鐵路改革總體上經歷了一個轉折。在以前的改革中，主要是針對鐵路行業(yè)內部進行調整。比如大包干、撤銷分局、網運分離，基本上是由下至上的改革。但這些改革一直沒有辦法解決鐵路和國家的關系問題，因為政企關系問題在行業(yè)內是沒有辦法解決的。

而這輪的改革，是由上至下的改革，和以往很不一樣。首先針對鐵路和國家的關系問題，設計了由上至下的改革路徑，基本上明確了行政和企業(yè)的邊界。這次改革比鐵道部以往的歷次改革力度要更大，調整的關系也不一樣，調整的層次也是最高的。

青評論：您之前提到的“大包干”是一種什么樣的改革方式？

劉斌：鐵道部希望通過改革來減輕鐵路的財政負擔, 實行“投入產出、以路建路”的經濟責任承包制，打破了國家對鐵路“收支兩條線”的財務體制，使鐵路企業(yè)財務從國家財政中分離出來。將原本收歸于鐵道部的財務、勞資、人事等權力直接下放到各地路局，試行鐵路行業(yè)的經濟責任大包干。

原來鐵路是上繳利潤的，根據“大包干”方案，鐵路不再將全部運營收入上繳中央，而是以承包責任制的方式每年上繳5%，其余收入歸鐵路系統(tǒng)。

鐵路的發(fā)展有自身規(guī)律

青評論：我國鐵路的改革路徑與世界上其他國家相比是不是都有一些共同的規(guī)律？

劉斌：是的，鐵路改革都是有跡可循的。在全世界大范圍內，它經歷了幾個大的過程。

最開始鐵路都是企業(yè)，所有國家都是一樣的，美國、歐洲、日本都一樣。所以很多人講鐵路的公益性和政府的聯系，其實這都是后來才有的，這樣的關聯產生于一戰(zhàn)、二戰(zhàn)時期。

我國最早的鐵路唐胥鐵路(1881年5月開修，11月完工)就是民營的，從唐山到胥各莊(即今河北省豐南區(qū))。

我國鐵路在清朝末期才搞的國有化運動，這就是四川的護路運動，當時清政府強行收購四川人在各地投資的鐵路股權，大家護的就是私人投資的四川鐵路的股權。

在一戰(zhàn)、二戰(zhàn)期間，全世界都采取了鐵路國有化的措施，這跟整個戰(zhàn)事期間的特殊情況有很大關系，這里包括戰(zhàn)備需要以及恢復戰(zhàn)后經濟更需要鐵路運力。

更值得關注的鐵路改革，實際上是在上世紀八十年代末，搞的一次全球范圍內的國有企業(yè)市場化改造潮流。鐵路是最具有代表性的行業(yè)。日本、加拿大、阿根廷、新西蘭等很多國家都在搞市場化改造。

這個階段的改革是要解決兩個問題，一個是對鐵路和國家的關系作重新調整，鐵路重新成為企業(yè)。二是成為企業(yè)以后不能讓鐵路成為壟斷企業(yè)，要引入競爭機制。

青評論：歷史上，為什么會發(fā)生鐵路從民營到國營的不斷反復？

劉斌：不同的歷史時期有不同的情況。清朝是民營，國民黨時期是國營，現在是國營。這跟時代的發(fā)展相適應，其實其他國家也都差不太多?；旧弦彩瞧髽I(yè)和國家關系的不斷調整。我們搞市場經濟體制，大型的經濟企業(yè)就要按市場化的要求來運作。

形成市場機制最重要

青評論：我國鐵路的現狀與歐洲或其他國家相比，有什么特殊之處？歐洲已經實現了“網運分離”，但中國的網運分離改革卻停止了？

劉斌：“網運分離”模式為什么在歐洲很成功？主要是在建立歐盟的大背景下，各國鐵路之間有互聯互通、相互過軌的要求，并且這個模式符合歐洲各國鐵路的特點，歐洲國家國土面積都很小，線路較少，很難形成競爭的區(qū)段，而用這種模式可以通過不同的運營主體來實現競爭。

我國的情況大有不同，我國平行線路非常多，我們不需要“網運分離”也可以實現競爭?！熬W運分離”反而會導致行業(yè)過度競爭。我國曾在2003年試過搞“網運分離”也后來由于多種原因就停止了。

網運分離改革，分離不分離，其實只是一個形式問題。從根本上來說，鐵路還是要互聯互通，便利運輸。我們國家長期運能不足，這就導致了誰有運能誰就獲益，在供不應求的情況下，要真正實現相互競爭是難的。

我個人認為，運能充足才適合搞網運分離。運能不足的話，就會有很多的問題，比如上面公司和下面公司的運價問題，定價機制有可能過高或過低，會使得下部利益和上部利益很難去平均。

不過，我認為是不是網運分離都不重要，最重要的是，我們要形成市場化的機制，要通過市場運行找到合理的組織模式。

改革的問題，所謂技術層面的障礙，都是部門利益在作怪。現在鐵路改革的大好布局才剛剛開始，目前還只是國務院層次進行改革，后面的改革還很多。

壟斷并不能提高鐵路效率

青評論：您講過完成整個改革至少需要十年？以五年為一個階段。2013年至2018年為第一階段，主要做鐵路管理體制的改革；2018年至2023年為第二個階段，主要確認市場主體地位，形成現代企業(yè)制度。

劉斌：是的，這已經算是快的了。改革的任務目標，要看你怎么考慮。如果只是單純的職能劃分，那很快。如果是要把鐵路搞好，提高效率效益，以適合經濟發(fā)展的要求，那么我們還差得很遠。

我覺得，從綜合運輸這個行業(yè)來看，跟公路等其他形式相比，鐵路的發(fā)展相對還是慢的，無論是從數量上還是質量上而言。這跟政企合一有很大的原因。

青評論：為什么過去鐵路的壟斷并沒有讓它發(fā)展得更快更大？

劉斌：壟斷不一定就能做大，壟斷體制的利益并不在于要把行業(yè)做大。經濟學上講，壟斷的最大動因是提高它的投入產出比，它提供的市場價格一般偏高，而產品數量又偏低，高出來的這部分就叫壟斷利潤。

我國目前的鐵路服務至少數量上是不足的，服務也是不夠的。不僅是春運，平時也是有問題的，提供的產品離市場的需求有一定的偏差，你想買的票很難買到，同時還有大量空位。它有很多其他方面的問題，不僅是政企合一的問題，比如市場化機制不夠的問題。如果把這些問題都解決掉，就要涉及鐵道部的管理體制，鐵路行業(yè)的競爭機制，包括鐵路企業(yè)也得重新轉變觀念。

按照現在的經營方式去經營，說鐵路行業(yè)服務態(tài)度比較好的人，恐怕不太多。這個只有靠市場競爭才能改善。就像服務業(yè)，幾十年前的計劃經濟體制下，服務業(yè)的服務也很差，但現在都很好了，因為市場競爭會發(fā)揮很大的作用。

轉變觀念比換牌子更難

青評論：今年1月份，鐵道部部長盛光祖曾提過四個改革方向，即政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。對此該如何理解？

劉斌：政企分開和政資分開，比較容易理解。這兩個是同步的，企業(yè)成立靠資產，要切斷政府資金和企業(yè)資金的聯系。企業(yè)主要是體現在資產上，現在政資分開基本做完了，掛牌以后，資產都已經劃歸總公司，政府沒有資產，無非一些辦公設備等。

像政事分開，就是鐵路的事業(yè)單位改革。鐵路系統(tǒng)里面原來有很多單位，一些已經分完了。但還有一些事業(yè)單位，比如研究所、報社、文工團等，但這些倒不是大問題，因為全國都在搞事業(yè)單位改革，鐵路系統(tǒng)完全可以跟全國一起調整。

最難的就是職能調整。機制調整要比換牌子更難，思想和工作方式的轉變，整個行業(yè)要適應企業(yè)化的機制。像中鐵總公司這樣的企業(yè)，不是一般意義上的企業(yè)，它既要有適應市場的靈活性，又有大企業(yè)應承擔的社會責任。

青評論：在這次的改革中，中鐵總公司承接了經營性資產和債務，有人認為這只是換上了企業(yè)牌子的鐵道部，您對此怎么看？

劉斌：這樣的一種變化不是一天就能變的。它以后的運作機制還是要發(fā)生變化的，職能職權都會發(fā)生變化。我們不要寄希望于牌子一換，人馬上就變。我們的改革是一個平穩(wěn)推進的過程。

鐵路改革如果僅僅到總公司就停止了，那么當然它一定還是壟斷的。我們要給鐵路和社會一個過渡，因為鐵路發(fā)展改革的任務很重，需要的時間也很長。

所以不能想當然的認為，政企分開后很多問題馬上就能得到解決?，F在只能說，制度性的障礙已經初步解決，其他的障礙依然存在，甚至其他的障礙可能會更突顯。

鐵路改革是歷史性的責任，對于搞鐵路的人，在這樣的鐵路行業(yè)大變革的時代，面臨很多挑戰(zhàn)。還有很多問題不僅僅是政策調整可以解決的，面對復雜的現實環(huán)境，要具體問題具體分析。

青評論：改革進一步推進以后，中鐵總公司是否面臨拆分？

劉斌：我覺得最終還是要分的。把競爭引進來，把行業(yè)規(guī)則做好。在它還是壟斷企業(yè)的時候，政府要把它監(jiān)管好，逐漸打造成有一定競爭力的行業(yè)。現在要把過渡期搞好。等到真正改革到位以后，人的習慣改變過來后，就會是一個穩(wěn)定狀態(tài)，所以要平穩(wěn)過渡，對機制進行轉換，這要經過若干年，任務比較繁重，要做的工作還很多。

改革不是為了給鐵路脫困

青評論：有人說這次的鐵路改革是為了給鐵路脫困，您認同這樣的說法嗎？

劉斌：這里需要再次說明一下鐵路改革的核心問題，不是為了給鐵路脫困，讓社會為鐵路買單。改革的核心是如何更好地為社會服務，如果改革后票價更貴了，服務還是很差，那么改革就失敗了。要看到鐵路通過自身的努力，可以提供性價比更高的鐵路服務，這是我們希望看到的。

比如公眾最關心的票價問題，這個不能單說漲價好或不好。舉例來說，如果物價都在上漲的話，鐵路也適度漲價，當然是正常的了。如果漲幅遠遠高于其他物價，這就不正常了。

政企分開以后，對財政也提出了現實要求，公益性的那部分怎么辦？當然不能讓企業(yè)來出標準，應該按照公共財政的原則來制定。這個標準原則和使用情況，以及資金的額度，如果不涉及國家秘密的話就應該公開。

青評論：您認為鐵路部門的改革下一步該往何處去？

劉斌：改革的真正目的是提高鐵路的競爭力，解決很長時間以來鐵路不能適應社會經濟發(fā)展的需求、不適應綜合運輸發(fā)展的需求、不適應大眾對鐵路的要求等問題。

改革大方向基本上有三個。第一是鐵路和政府的關系，第二是行業(yè)內部的壟斷和競爭，第三是鐵路企業(yè)怎么去組織，是網運不分還是分離?，F在大的方向基本是明確的，產業(yè)組織是要競爭的，企業(yè)邊界是要有利于提高企業(yè)效率和競爭的，這幾個條件都符合，就是一個好的結果。企業(yè)的效益是否提升了，鐵路的運價和公路等其他運輸形式的運價，是不是一個合理的關系。鐵路的發(fā)展是不是更好了？如果都實現了，就是一個很好的改革模式。

現在的問題仍是票不夠，運力配置有問題。便宜的車沒有，剩下的都是性價比不高、很貴的車次。同樣一條線路，有些天天供不應求，有些天天上座率不夠。就是要把這些關系理順，讓市場需要的車越來越多，就是一個好的結果。

現在改革的大環(huán)境也比較好，李克強總理講改革是最大的紅利。包括國家政府機構職能轉變，也不是鐵路部門一家。所以，職能轉變會強化對于公眾的服務。

青評論：您認為鐵路改革存在理想模式嗎？

劉斌：沒有哪一種模式是最好的，只能說其中一種模式會是適合中國的，尤其是適合中國的某一個階段的?，F階段，可能這種最適合，既實現了改革，又保持了穩(wěn)定，并且為下一步改革打下了基礎。我們改革追求的是實際效果，不是追求所謂的什么方式。

要靠自身發(fā)展解決問題

青評論：很多人關心農民工春運回家難問題，甚至有人建議要給農民工進行票價補貼。您對此怎么看？

劉斌：這里需要注意的是，我們不能事事都靠補貼，財政是從老百姓口袋里拿錢的。所以補貼不是一個解決問題的根本辦法，補貼只是轉移支付。如果這個社會靠補貼過日子，國家就要破產。補貼不是萬能藥。

鐵路要多安排運力，加快發(fā)展，大刀闊斧地改革。只有運輸能力發(fā)展好了，才能夠改善運輸。根本還在運力的增長，如果運力不增長，就沒辦法解決根本問題。

青評論：您對民資進鐵路系統(tǒng)持有什么樣的觀點？

劉斌：民資進來肯定應該鼓勵。民資進入也是鐵路市場化改革成功的標志?，F在其實也在進，有的賺到錢，但會有些困難，以后會好很多。過去國鐵既是運動員又是裁判員，所以別人進來當然很困難，經營受制約會多一點。

文/陶舜

中國鐵路改革小史

2013年3月10日，國務院機構改革和職能轉變方案公布，我國將實行鐵路政企分開，國務院將組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，不再保留鐵道部。

2011年，鐵道部部長盛光祖表示，將按照中央關于政企分開、政資分開的要求，轉變鐵道部職能，擴大鐵路運輸企業(yè)經營自主權。

2005年3月18日，鐵道部正式對外宣布改革方案：撤銷鐵路分局，減少管理層次。2005年鐵道部宣布，鐵路建設、運輸、裝備制造、多元化經營四大領域都將向非公有制資本全面開放，逐步引入民間資本及外資對鐵路的投資。

2003年鐵道部又向國務院提交了一份新的鐵路總體改革方案，被業(yè)內稱為“網運合一、區(qū)域競爭”。該方案遲遲未能得到國務院的批準，鐵路改革方案的主導權從鐵道部轉移至發(fā)改委。2003年下半年，主輔業(yè)分離的改革全面展開。主業(yè)的改革何去何從，成為了業(yè)內爭論的焦點。

2000年3月，以“網運分離”為特點的第二輪鐵路改革開始，重組目標是：一個路網公司，5至7個客運公司、3至5個貨運公司和2至3個專業(yè)公司。2002年，“網運分離”的方案被國務院否定。2000年3月，昆明鐵路局和廣鐵集團開始模擬客運公司運營，上述五大公司完全與鐵道部剝離。

1998年以后，鐵道部進入改革力度最大的時期，工程、建筑、工業(yè)、物資、通信五大總公司與鐵道部實行結構式分離。

1996年，鐵道部成立了鐵路總體改革辦公室?！吧舷路蛛x”模式(即后來的“網運分離”)正式提出，從此鐵路市場化改革拉開序幕。

1986年，鐵路開始啟動行業(yè)內部“大包干”，第一次試水改革。在運行6年之后，因考慮運行安全等問題而終止。

1975年，鄧小平主持中央日常工作，鐵道、交通兩部重新分立。

1970年7月，鐵道部、交通部和郵電部郵政部分合并成立新的交通部。

1967年6月12日，國務院和中央軍委決定對全國鐵路實行全面軍事管制。

1949年1月10日，鐵道部正式成立，全稱叫“中國人民革命軍事委員會鐵道部”。軍委鐵道部主要任務是指揮護路武裝，保障軍運安全。1949年10月1日，新中國成立，原來軍委鐵道部轉變?yōu)橹醒肴嗣裾聦贆C構國家鐵道部。

1911年5月，清政府宣布鐵路干線收歸國有，包括以前民間集資的鐵路。政府與民爭利，引發(fā)保路運動，辛亥革命爆發(fā)，清政府沒有完成的鐵路國有化，在民國卻完成了。

1881年，用于運煤的唐胥鐵路建成，為中國自建的第一條鐵路，民營。