王瀅

在將原有鐵道部職能“一拆為三”，并成立注冊資本超過一萬億元的中國鐵路總公司(下稱“中鐵總公司”)后，作為鐵路運(yùn)輸政企分開改革的一部分，“鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制”的建立日益為公眾所關(guān)注。

此項制度一旦成行，中鐵總公司有望和中石油、中石化一樣，每年獲得高額財政補(bǔ)貼，用以彌補(bǔ)其承擔(dān)的大量“公益性鐵路運(yùn)輸”任務(wù)帶來的“損失”。目前，鐵路運(yùn)輸尚未建立起制度化的公益運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制。新華社曾援引原鐵道部部長、現(xiàn)任中鐵總公司總經(jīng)理盛光祖在內(nèi)部會議上的講話稱，2011年鐵路系統(tǒng)承擔(dān)公益性運(yùn)輸帶來的“虧損額度”約700億元。

記者獲悉，為順利推進(jìn)鐵路改革，鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)成立，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，盛光祖擔(dān)任副組長。截至記者發(fā)稿時止，“公益性運(yùn)輸國家補(bǔ)貼，經(jīng)營性運(yùn)輸自己掙錢”已經(jīng)作為“大方向”，在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部會議上傳達(dá)。在國務(wù)院關(guān)于設(shè)立中鐵總公司的批復(fù)中，也包含了這一內(nèi)容。

“補(bǔ)貼”在望

在3月10日披露的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，鐵道部將實行鐵路政企分開，鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國家鐵路局,由交通運(yùn)輸部管理,承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司,承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。

拆分鐵道部的速度快得驚人。3月17日鐵道部低調(diào)摘牌，隨后，中國鐵路總公司牌子就被換上。這顯然僅僅是機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，在“換牌表象”的背后，一系列鐵路運(yùn)營體制的改革與調(diào)整，已經(jīng)悄然提上日程。

作為承接原鐵道部運(yùn)輸、建設(shè)職能的中鐵總公司的基本原則也已經(jīng)確定。記者獲悉，在鐵路系統(tǒng)的內(nèi)部會議上，“公益性運(yùn)輸國家補(bǔ)貼，經(jīng)營性運(yùn)輸自己掙錢”已經(jīng)被作為“大方向”進(jìn)行了傳達(dá)。在此之前，財政部已經(jīng)啟動了“落實鐵路普遍服務(wù)(公益服務(wù))機(jī)制”的研究工作，擬對鐵路普遍性服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼。

在國務(wù)院關(guān)于成立中鐵總公司的批復(fù)中，也包括“將建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制”的內(nèi)容。

這意味著鐵道部時代并未變成現(xiàn)實的公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼制度，有可能在中鐵總公司時代變?yōu)楝F(xiàn)實。2012年，新華社曾援引時任鐵道部部長盛光祖在一次內(nèi)部會議上的講話稱，2011年鐵路系統(tǒng)承擔(dān)公益性運(yùn)輸帶來的“虧損額度”約700億元人民幣。

在鐵道部時代，中國鐵路運(yùn)輸業(yè)普遍服務(wù)(公益服務(wù))的資金保障主要采取鐵道部的交叉補(bǔ)貼方式，這種交叉包括路局之間的交叉補(bǔ)貼方式，也包擴(kuò)運(yùn)輸服務(wù)項目之間交叉補(bǔ)貼方式。不過交叉補(bǔ)貼的方式易導(dǎo)致運(yùn)量大的路局虧損，運(yùn)量小的路局盈利，從而無法調(diào)動企業(yè)的積極性。

由國家財政對中央企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼并非沒有先例。此前，由于中石油、中石化等企業(yè)強(qiáng)調(diào)石油進(jìn)口價格和銷售價格之間存在倒掛，而當(dāng)時與國際油價聯(lián)動的調(diào)價機(jī)制并未建立，因此，中央財政對中石油、中石化等企業(yè)進(jìn)行了多次財政補(bǔ)貼，額度多在每年10億元人民幣左右。

截至發(fā)稿時，交通部、中鐵總公司均不愿對此做出評價。

分流安置

“鐵路的問題處理起來必須慎之又慎，既要穩(wěn)定人心，又要快速解決?！币晃唤咏F道部核心的人士透露。

目前鐵路改革的核心問題是人員安置，原鐵道部有903名公務(wù)員。一位來自原鐵道部的人士認(rèn)為，大部分公務(wù)員會被分流到鐵路總公司，由公務(wù)員轉(zhuǎn)為企業(yè)員工；剩下的則會被安置到國家鐵路管理局，其余則分配到鐵路的地方管理局。

據(jù)悉，目前交通部約兩百余人，比照這個規(guī)模，未來國家鐵路局的公務(wù)員規(guī)模也應(yīng)該在兩百人以內(nèi)。對于未來的公務(wù)員安置，鐵路方面給出的原則是“組織安排和個人意愿相結(jié)合”

目前，鐵路改革的情況已經(jīng)逐漸明朗：在政府監(jiān)管方面，將以陸東福為領(lǐng)導(dǎo)成立鐵路管理局，屬于副部級，由交通部管理；而在企業(yè)運(yùn)營方面，則成立中國鐵路總公司，財政部履行出資人職責(zé)。

“目前有消息稱，盛光祖將履任中國鐵路總公司董事長一職，而總經(jīng)理一職將由原鐵道部副部長胡亞東擔(dān)任?！鄙鲜鲈F道部人士透露。

一位來自交通部要求匿名的人士對記者分析，在規(guī)劃和法規(guī)職能上交給交通部統(tǒng)一管理后，未來的國家鐵路管理局將重點放在安全監(jiān)察的職能上。

改革從來都不是一蹴而就的。一位來自中央編辦的人士在一次非公開場合表示，中國自建國以來進(jìn)行了10次機(jī)構(gòu)改革，以往的特點是機(jī)構(gòu)精簡，直到1988年才首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”。2013年的機(jī)構(gòu)改革屬于中國歷史上第11次，它不僅是機(jī)構(gòu)改革，更是職能轉(zhuǎn)變，重新理順政府職能。本次改革是“6+1”模式?！斑@次實際是職能的重新整合，不單單是6個(撤銷合并的部委涉及6個)，下一步各個部門職能交叉部分將重新整合，部門不動，但職能重新劃歸。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，鐵路總公司的改革也會循序漸進(jìn)。公開資料顯示，鐵路總公司注冊資金為10360億元人民幣，不進(jìn)行資產(chǎn)評估和審計驗資。原鐵道部相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債和人員劃入鐵路總公司，將原鐵道部所屬的18個鐵路局、3個專業(yè)運(yùn)輸公司及其他企業(yè)的權(quán)益作為鐵總的國有資本。

“鐵路總公司承擔(dān)著調(diào)度、客貨運(yùn)輸?shù)嚷毮埽?8個鐵路局暫時作為子公司運(yùn)行，未來不排除再進(jìn)行調(diào)整?！鄙鲜鲈F道部人士稱。

后繼之憂

表面上看來，鐵道部的政企分開已經(jīng)邁出了第一步，但是關(guān)于后續(xù)改革的擔(dān)憂始終在坊間蔓延。

以鐵路總公司為例，它的成立可謂“一路綠燈”。一方面，它繼續(xù)享有稅收優(yōu)惠政策，繼續(xù)明確鐵路建設(shè)債券為政府支持債券；另一方面，它還享有自主定價權(quán)。

“這意味著鐵路總公司的日子會很舒服?！鄙鲜鲈F道部人士稱。

不過，鐵路總公司從一誕生就顯得迷霧重重。公開資料顯示，截至2012年9月30日，鐵道部資產(chǎn)總計4.30萬億元，負(fù)債合計2.66萬億元，但坊間普遍認(rèn)為該資產(chǎn)總數(shù)被明顯低估。

在獨立經(jīng)濟(jì)學(xué)者馬光遠(yuǎn)看來，鐵路總公司尚面臨幾個難題。首先，鐵路盡管完成了政企分開，但運(yùn)營市場化顯然還沒有完成?！耙驗殍F路總公司全國只有一個，獨家經(jīng)營，它不是按照《公司法》成立的，而是按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》(1988年)組建的，不能稱為嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代企業(yè)。此外，該公司在成立前沒有進(jìn)行清產(chǎn)核資，承接原來所有的債務(wù)和資產(chǎn)，同時享受原來所有的優(yōu)惠政策，本質(zhì)上還是一個‘非常特殊’的企業(yè)。

其次，鐵路總公司的市場化和投資主體多元化問題依然是個難題?！拔艺J(rèn)為結(jié)合實際，如果(除鐵路總公司外)再加上一個鐵路建設(shè)公司，更合理一些。另外，18個鐵路局有沒有自主經(jīng)營權(quán)，它們能不能形成自主競爭主體，這些都需要通盤考慮。

“值得關(guān)注的是，現(xiàn)在的鐵路總公司是完全自然壟斷企業(yè)，又是公用事業(yè)，壟斷行業(yè)的定價原則和競爭行業(yè)的定價原則完全不一樣，大體上遵循成本補(bǔ)償原則，即在成本基礎(chǔ)上加適當(dāng)?shù)睦麧櫋０凑者@個原則，未來火車票漲價恐怕不可避免?！瘪R光遠(yuǎn)表示。

3月21日，交通部新聞發(fā)言人何建中承認(rèn)今后鐵路的票價應(yīng)該由有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督,但是作為鐵路總公司,企業(yè)應(yīng)該有相對的經(jīng)營自主權(quán)。截至發(fā)稿時，國家發(fā)改委表示，鐵路票價將執(zhí)行政府指導(dǎo)定價。

對此，上述交通部人士分析透露：“未來鐵路總公司會比照民航，政府為鐵路出臺一個火車票指導(dǎo)價，鐵路總公司在一定范圍內(nèi)擁有定價權(quán)，但肯定會有漲價上限?！?