將“主營(yíng)業(yè)務(wù)”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型

將“運(yùn)營(yíng)重心”從事前把關(guān)向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移

□當(dāng)前我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的“著力點(diǎn)”是寬進(jìn)嚴(yán)管、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法

□構(gòu)建符合國(guó)情的執(zhí)法體系：建立健全“主動(dòng)型”立法保障機(jī)制、“高效型”行政執(zhí)法機(jī)制、“制約型”查審分離機(jī)制、“緊密型”政府部門協(xié)同機(jī)制

⊙記者馬婧妤○編輯姚問(wèn)

中國(guó)證監(jiān)會(huì)將回歸“監(jiān)管”本源。

證監(jiān)會(huì)主席肖鋼日前在最新一期《求是》雜志發(fā)表題為《監(jiān)管執(zhí)法：資本市場(chǎng)健康發(fā)展的基石》的署名文章，明確提出：資本市場(chǎng)監(jiān)管需要更加尊重市場(chǎng)客觀規(guī)律，扭轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”傾向。將“主營(yíng)業(yè)務(wù)”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，將“運(yùn)營(yíng)重心”從事前把關(guān)向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。當(dāng)前我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的“著力點(diǎn)”是“寬進(jìn)嚴(yán)管”、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法。

監(jiān)管轉(zhuǎn)型的背景

肖鋼從黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的要求和市場(chǎng)規(guī)律兩個(gè)方面闡述了監(jiān)管轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的必要性。

關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變，肖鋼說(shuō)，黨的十八大以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院明確指出政府職能迫切需要轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。當(dāng)前，要準(zhǔn)確把握十八大以來(lái)黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)資本市場(chǎng)改革發(fā)展的新定位、新部署，勇于攻堅(jiān)克難，加快監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)公開(kāi)、公平、公正和投資者合法權(quán)益，促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展。對(duì)不該管的事情，要堅(jiān)決地放，對(duì)需要管好的事情，堅(jiān)決地管住管好。對(duì)違法違規(guī)行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。

從市場(chǎng)規(guī)律角度，肖鋼表示，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法是資本市場(chǎng)健康運(yùn)行的重要前提，資本市場(chǎng)具有法治依賴性，需要推動(dòng)法治建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，保障市場(chǎng)運(yùn)行不“脫軌”。同時(shí)，資本市場(chǎng)投機(jī)違法行為具有伴生性，成熟市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程,就是一個(gè)不斷加大執(zhí)法力度的過(guò)程。

政府的職責(zé)就是以執(zhí)法為己任，遏制違法行為的蔓延，使市場(chǎng)功能正常發(fā)揮。他舉例美國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)香港證監(jiān)會(huì)的出世的市場(chǎng)因素及執(zhí)法權(quán)的加碼過(guò)程。

執(zhí)法面臨嚴(yán)峻形勢(shì)和挑戰(zhàn)

肖鋼說(shuō)，我國(guó)資本市場(chǎng)仍處“新興加轉(zhuǎn)軌”階段，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，包括：

當(dāng)前市場(chǎng)違法案件越來(lái)越多，執(zhí)法資源相對(duì)緊張，證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)專司執(zhí)法人員不到600人，不及職工總數(shù)的20%，同時(shí)科技執(zhí)法還跟不上形勢(shì)發(fā)展；

違法手段越來(lái)越復(fù)雜隱蔽，當(dāng)事人反調(diào)查的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，執(zhí)法手段相對(duì)不足，行政執(zhí)法普遍存在案件發(fā)現(xiàn)難、取證難、處罰難、執(zhí)行難的問(wèn)題，資本市場(chǎng)案件查實(shí)率只有60%到70%；

維護(hù)市場(chǎng)“三公”任務(wù)艱巨，執(zhí)法環(huán)境亟須改善，社會(huì)法治意識(shí)薄弱，使監(jiān)管執(zhí)法受到干擾，造成違法成本低、問(wèn)責(zé)不及時(shí)。近年證監(jiān)會(huì)每年立案調(diào)查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過(guò)60件，每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過(guò)一半；投資者保護(hù)任務(wù)越來(lái)越重，維護(hù)投資者權(quán)益的制度安排不相適應(yīng)。近年一些大案要案，特別是上市造假類案件涉及的主體眾多，受害投資者多則幾十萬(wàn)，少的也有一萬(wàn)多人。他提出，“保護(hù)投資者，就是保護(hù)市場(chǎng)?！?/p>

現(xiàn)有的執(zhí)法模式程序較長(zhǎng)，效率較低，還不適應(yīng)威懾違法行為的需要，還不能盡快回應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)切，我國(guó)當(dāng)前尚未形成與現(xiàn)代資本市場(chǎng)節(jié)奏相適應(yīng)的行政執(zhí)法新模式，投資者維權(quán)的渠道還不順暢，難以獲得經(jīng)濟(jì)賠償。

新執(zhí)法體系內(nèi)涵

肖鋼提出建立健全四方面機(jī)制，努力構(gòu)建符合國(guó)情的資本市場(chǎng)執(zhí)法體系。

一是建立健全“主動(dòng)型”立法保障機(jī)制，加大制度供給力度。可考慮采取“一年一評(píng)估、兩年一小改、五年一大改”的方法，及時(shí)將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)反映在立法之中。當(dāng)前重點(diǎn)是要抓緊修訂《證券法》，加快制定我國(guó)期貨市場(chǎng)的基本法。同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化違法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，豐富執(zhí)法措施和手段，增強(qiáng)操作性和匹配性，建立行政執(zhí)法和解制度，研究投資者補(bǔ)償制度。更多引入刑事司法力量參與監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)化“行”“刑”銜接。

二是建立健全“高效型”行政執(zhí)法機(jī)制，提高監(jiān)管作為能力。大膽探索金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為特定機(jī)構(gòu)，脫離現(xiàn)行公務(wù)員管理模式的改革試點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和薪酬體系等方面實(shí)行靈活的機(jī)制，吸引和留住優(yōu)秀專業(yè)人才。進(jìn)一步加大稽查執(zhí)法力度，充實(shí)執(zhí)法力量，大幅提高違法失信成本，堅(jiān)決查處大要案。解決好日常監(jiān)管、自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的職能邊界及相互配合的問(wèn)題，建立統(tǒng)一的違法線索監(jiān)控監(jiān)測(cè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)調(diào)查、審理、移送等執(zhí)法過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化。建立資本市場(chǎng)違法違規(guī)舉報(bào)激勵(lì)機(jī)制，提高案件發(fā)現(xiàn)能力。

三是建立健全“制約型”查審分離機(jī)制，提高行政執(zhí)法工作水平，既最大限度提高執(zhí)法的科學(xué)性和公允性，又形成內(nèi)部制約制衡機(jī)制。為避免查審分離影響執(zhí)法工作效率，要保證調(diào)查與審理環(huán)節(jié)的獨(dú)立性，上級(jí)有權(quán)監(jiān)督，但不干預(yù)調(diào)查部門的立案意見(jiàn)和審理部門的處罰意見(jiàn)；同時(shí)查審兩個(gè)環(huán)節(jié)既要有分工，也要有協(xié)作，應(yīng)加快統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和審理標(biāo)準(zhǔn)，建立辦案時(shí)限制度，對(duì)大案要案及時(shí)實(shí)行雙向提前介入。此外，針對(duì)重大案件或者需要盡快回應(yīng)社會(huì)的案件，要建立查審協(xié)調(diào)處理機(jī)制，及時(shí)解決調(diào)查、審理和其他執(zhí)法環(huán)節(jié)之間的分歧和銜接問(wèn)題，提高執(zhí)法反應(yīng)能力。

四是建立健全“緊密型”政府部門協(xié)同機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和處置能力。共同構(gòu)建“大監(jiān)管、大執(zhí)法”格局，加強(qiáng)政府部門信息共享，促進(jìn)部門協(xié)作，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)。應(yīng)針對(duì)資本市場(chǎng)重大監(jiān)管事項(xiàng)，建立國(guó)家有關(guān)部門、地方政府共同參加的“聯(lián)手行動(dòng)”機(jī)制，做到對(duì)違法行為和風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)立案、及時(shí)調(diào)查、及時(shí)處罰、及時(shí)公開(kāi)，高效處置風(fēng)險(xiǎn)隱患。