在城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，農(nóng)村集體用地流轉、宅基地制度改革等話題不斷升溫。業(yè)界認為，在盤活存量土地，提高土地利用效率的初衷下，新一輪土地改革的核心在于打破土地二元結構限制。據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者了解，國土部門今年工作重點之一也在于此，集體土地確權、流轉試點等工作也在各地展開。

昨日（9月4日），中國社科院研究員李國祥告訴記者，目前各地進行的各種土地流轉試點，主要還是由政府推動。由市場推動的土地流轉比例還比較小。

正是由于這樣復雜的背景，多位農(nóng)村問題專家都認為，土地改革將作為新一輪改革紅利的重要一環(huán)而在即將召開的十八屆三中全會上被提及，但是中央可能只會提出一個框架性思路，而細化方案恐怕還需要時間打磨。

農(nóng)地市場化流通呼聲高

《每日經(jīng)濟新聞》記者獲悉，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將超過11萬平方公里，將突破國土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬平方公里的控制目標。而農(nóng)村集體土地則余量甚豐，此前有媒體報道稱，國土部已于6月下旬下發(fā)《關于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》。

不過，國土部新聞處處長謝暉表示，經(jīng)向國土部相關部門核實之后確認，國土部并未下發(fā)上述文件，但謝暉并未告知在國土部層面相關指導意見的具體進展。

全國層面指導文件雖然仍未問世，但各地就農(nóng)村集體建設用地流轉的探索卻在積極展開，很多省市通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式實現(xiàn)農(nóng)村建設用地流轉。

在農(nóng)村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設用途的土地。

李國祥說，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設，這意味著集體土地流轉必須要經(jīng)過政府征地才能真正轉化為建設用地。

圍繞此點，一些城市也進行了先期探索和嘗試，重慶市基于“計劃+市場”的雙軌制試點階段的“地票模式”，其做法是將驗收合格的農(nóng)村建設用地指標打包整合，構成不同規(guī)模的地票，面向社會公開交易。凡是需要用地指標的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開競購地票。

但更大步伐推進農(nóng)地市場化流通的呼聲很高，作為推進土地流轉工作的重要一步，近日，國土部下發(fā)了開展農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證國家級抽查工作的通知。

土地改革方向將明確

各界所希望的是在目前農(nóng)村集體土地流轉的嘗試基礎上，再邁出一步。而土地改革有望在今年獲得突破。

年初，國土部相關負責人就曾指出，未來土地流轉指導意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

有分析稱，農(nóng)民進城務工以后，大量土地被閑置，如果這些閑置的土地能夠流轉起來，無疑將大幅提高土地的使用效率，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)勞動想要進一步在科技含量等方面尋求突破，首先也需要有大量土地集中使用。

申銀萬國報告稱，“結合近期習近平主席在武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所，以及李克強總理在常熟市田娘家庭農(nóng)場調研講話的內(nèi)容看，中央領導人對土地流轉制度改革持開放態(tài)度，并有可能成為十八屆三中全會的重要議題”。

有接近國土部人士表示，現(xiàn)在的試點大部分仍然在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進行，而土地流轉能否容納工商企業(yè)進入，能否作為抵押等都有待突破，十八屆三中全會的提法會進一步明確改革方向。

一塊土地性質和使用權變更往往牽扯到諸多利益相關方，而近年來，由于城鎮(zhèn)化進程帶來的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發(fā)，尤其是涉及農(nóng)民利益的集體用地補償方式。這也是盤活土地之外，土地流轉改革的深層次原因之一。

上述接近國土部人士告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，外界對于農(nóng)村集體土地流轉的期盼主要在于減少政府的必需干預，在保證城鎮(zhèn)化建設用地增加基礎上，兼顧農(nóng)民受益的可持續(xù)性和公平性。

（實習生周程程對本文亦有貢獻）