383改革路線圖:社保卡取代戶籍制 重組電信企業(yè)
改革的八個重點領域
(1)以依法行政、公開透明、大幅度實質性減少行政審批為重點,深化政府行政管理體制改革。轉變發(fā)展方式、推進社會轉型,迫切需要轉變政府職能。應抓住當前深化改革的有利時機,推進各項職能轉變,大幅度實質性減少行政審批,提高政府決策科學性,增強政府運作透明度,盡快使依法行政取得實質性進展。
——有針對性地調整或完善政府基本職能。減少貸款規(guī)模、土地指標、產能數量等行政性直接干預手段,主要運用貨幣、財稅等總量手段改善宏觀調控。調整市場監(jiān)管重心,減少行業(yè)進入的前置性審批,加強質量、安全、環(huán)保、節(jié)能、技術標準等方面的一線監(jiān)管。加大反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法力度,維護公平競爭環(huán)境,對監(jiān)管不作為造成重大損失的,相關監(jiān)管部門和人員需承擔相應法律和經濟責任。積極鼓勵和扶持社會力量參與提供公共服務,擴大政府購買服務范圍,促進公共服務多元化供給。
——采取得力措施,大幅度實質性減少行政審批。對國務院機構改革方案中已明確要清理和減少的行政許可、行政審批,必須按期完成。對仍需審批的項目,規(guī)定審批時限,到期不批復視為同意。對不涉及國家安全和企業(yè)秘密的審批,在網上公布審批流程、條件和進度,接受企業(yè)和社會公眾的質詢。建立審批事項重大失誤責任追究制,對審批失當造成重大損失的,追究相關人員責任。
——提高政府決策效率和科學性。改進政府決策協(xié)調機制,將部門會簽制度改為牽頭部門負責制。對涉及公眾利益的重大決策,決策前應組織相關機構、智庫等進行必要論證,有的要舉行聽證會;事中要有跟進評估、反饋調整;事后應組織包括第三方機構在內的有關方面評估政策效果,并公布評估結果。
——提高政府運行透明度。擴大各級政府在三公經費、轉移支付等領域的公開內容,詳細公布各級政府財政收支和政府間轉移支付的計算方法。建立人民銀行、統(tǒng)計部門、審計部門向全國人大定期匯報制度,凡不涉及國家安全的統(tǒng)計數據及其計算方法,應及時公開。總結有關地方經驗,完善地方政府定期向人大匯報工作機制,推行電視、網上直播等做法,有效提高政府運行透明度。
——真正落實依法行政。引導、鼓勵公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段,維護自身正當權益,監(jiān)督行政機關依法行使行政職權。選取“民告官”典型判例,進行適當宣傳。鼓勵公益訴訟,允許集體訴訟,以減少上訪和群體性事件。
——完善公職人員薪酬體系。根據經濟增長、物價變動和社會平均收入水平,合理確定政府部門和公立機構職工收入水平及其增長機制。建立廉潔年金制度,公職人員未犯重大錯誤或未發(fā)現腐敗行為的退休后方可領取。規(guī)范崗位權責,減少政府官員自由裁量權,構建“不能貪、不敢貪、不愿貪”的防腐機制。率先從公共部門及國有企業(yè)領導班子和新提拔干部做起,加快官員公布個人財產進度。
(2)以打破壟斷、促進競爭、重塑監(jiān)管為重點,加快基礎產業(yè)領域改革?;A產業(yè)的壟斷弊端,已對經濟社會發(fā)展全局產生了日益明顯的負面影響。大力度推進基礎行業(yè)改革刻不容緩。改革的重點是放寬準入,形成競爭性市場結構,同時在自然壟斷環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管。
——開放投資,探索適合國情的鐵路運營模式。在原鐵道部改革、初步實現政企分開的基礎上,選擇一批發(fā)展?jié)摿^大、業(yè)務邊界清晰、適合于成立干線公司的項目,率先引入外部投資或者直接上市融資,同時進行其他市場化的融資試點,保障鐵路建設投資穩(wěn)定增長。借鑒國際上“網運分離”“區(qū)域競爭”“干線公司+平行線競爭”等運營模式,從實際出發(fā),積極探索適合國情的鐵路運營模式。鐵路監(jiān)管部門應制定并實施通路權開放等相關規(guī)則。
——以形成成品油定價新機制、放寬非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準入為突破口,推進石油天然氣行業(yè)的改革。建立國內與國際市場連通、具有重要定價影響力、以中國原油為標準產品的石油現貨和期貨交易市場。放開對進口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關部門不再直接規(guī)定成品油價格,改為在石油價格出現較大幅度波動時采取臨時性干預措施。放寬非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)市場準入,完善礦權出讓和轉讓制度,將頁巖油等非常規(guī)油氣資源作為獨立礦種,納入礦權管理,加速相關資源的勘探開發(fā)。將石油天然氣管網業(yè)務從上中下游一體化經營的油氣企業(yè)中分離出來,組建若干家油氣管網公司,并建立對油氣管網的政府監(jiān)管制度。
——引入大用戶直購電,建立實時競爭發(fā)電市場,深化電力體制改革。實行大用戶直購電,建立實時競爭發(fā)電市場,開展“競價上網”,形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。推進電價形成機制改革,上網電價由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定;輸配電價實行政府管制,形成直接反映電網企業(yè)效率的獨立輸配電價;居民和中小工商業(yè)銷售電價仍實行政府指導價。率先實現輸配業(yè)務的財務分開,在開展試點的基礎上逐步實現輸配完全分開。
——加快業(yè)務相互開放,實質性推進三網融合。實現電信、互聯(lián)網、廣電主體業(yè)務相互開放和相互進入。整合分散的監(jiān)管職能,建立統(tǒng)一監(jiān)管體系。再次重組電信企業(yè),形成多家競爭實力相當的電信運營商,以利于有效競爭。
(3)以權利平等、放開準入、公平分享為重點,深化土地制度改革。現行土地制度存在權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標是建立兩種所有制土地權利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度,促進土地利用方式和經濟發(fā)展方式轉變。
——提供平等保護土地產權的制度基礎設施。以落實集體成員權時點和量化集體資產為核心,確保農村土地承包關系長久不變。將農村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權、登記、頒證到每個農民。實施以土地為基礎的不動產統(tǒng)一登記制度。在現有土地權屬基礎上,賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。
——構建平等進入、公平交易的土地市場。在規(guī)劃和用途管制下,允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場,形成權利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺,建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。隨著農村集體建設用地直接入市,相應收縮政府征地范圍,逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。在集體建設用地入市交易的架構下,對已經形成的“小產權房”,按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入,妥善解決這一歷史遺留問題。
——建立公平共享的土地增值收益分配制度。對被政府征收土地,改原用途補償為公平補償,農民房屋按市價補償,被征地農民納入城鎮(zhèn)社保體系。改革土地出讓制度和用地模式,合理確定城市土地用于建設與農民留用比例。建立國家土地基金制度。
——建立與現代社會發(fā)展相適應的土地財產稅制度。建立土地價值評估體系。將土地稅收計征重點從流轉環(huán)節(jié)轉向保有環(huán)節(jié),實施從價計征。率先對集體建設用地、儲備土地和囤積土地征收土地增值稅。
——建立國有土地資產經營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產經營,政府以國有土地所有者身份獲得土地權益,成立國有土地資產公司從事國有土地經營。改造國有土地儲備機構,建立國有土地資產交易市場。完善國有土地資產經營收益使用管理制度,明確國有土地資產經營收益不得當期使用,其用途和績效由人大審議監(jiān)督。完善國有土地融資制度,用于抵押融資的土地必須權證和主體明確,由第三方機構進行資產評估。
——建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理體制。制定國土空間規(guī)劃體系。強化土地利用總體規(guī)劃實施剛性,依法落實用途管制。加強土地權屬管理,建立統(tǒng)一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理,建立中央和地方權責對等的土地管理責任制度。
(4)以降低金融行業(yè)準入門檻、推進利率匯率市場化為重點,推動金融體系改革。應當抓住全球經濟再平衡的有利時機,建立一個市場導向、高效而富有彈性的金融體系,支持轉型升級和城鎮(zhèn)化進程;化解潛在金融風險;與財稅體制和要素價格改革等相配合,形成協(xié)同效應。
——深化金融機構產權結構和治理結構改革。降低金融行業(yè)準入門檻,形成多元化競爭性的金融體系,滿足實體經濟的金融服務需要。大幅降低各級政府對金融機構的持股比例,通過金股等國際通行的股權形式和有效監(jiān)管,體現國家對金融機構的控制力。在城市商業(yè)銀行等區(qū)域性金融機構經營狀況總體穩(wěn)定的情況下,及早推進并購重組和股權多元化,以控制和化解風險隱患。降低金融行業(yè)準入門檻,鼓勵能滿足金融服務需求的新興民營金融機構的發(fā)展,特別是鼓勵有實力的互聯(lián)網機構發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢進入小微金融領域,鼓勵社會資金設立農村金融服務機構。
——推進利率市場化進程,倒逼金融機構提升競爭力和創(chuàng)新能力,為人民幣資本項目可兌換奠定基礎。推動大額可轉讓存單(CD)的利率市場化,取消貸款利率下浮限制,擴大市場化定價的金融產品規(guī)模,形成完整的市場化基準收益率曲線。設立存款保險制度,建立金融機構破產退出機制,以并購重組方式處置利率市場化過程中的問題金融機構。
——推進匯率形成機制市場化和人民幣資本項目可兌換。十年內使人民幣成為主要的國際結算和投資計價貨幣,在局部市場成為國際儲備貨幣。以此倒逼外匯市場、跨境投資、債券市場、金融機構本外幣綜合經營等領域的改革。
——以適應轉型升級和城鎮(zhèn)化建設需要為重點完善金融市場體系。重點發(fā)展面向中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的創(chuàng)業(yè)板、新三板、場外市場等多層次資本市場體系。大幅度提高債券在融資結構中的比重,實現場內外市場、銀行間及交易所市場的互聯(lián)互通,建立統(tǒng)一的債券監(jiān)管體系。深化發(fā)行制度市場化改革,重點從發(fā)行環(huán)節(jié)實質審核轉向信息披露。監(jiān)管重點從行政性審批和保護金融機構,轉向防控風險為本和保護金融消費者。針對日趨活躍的跨市場金融創(chuàng)新活動,強化央行對金融體系系統(tǒng)性風險防范的協(xié)調職能。構建中央與地方分層有序的金融管理體系。
(5)以優(yōu)先調整事權、帶動財力重新配置為重點,啟動新一輪財稅體制改革。以分稅制為基礎的財稅體制與社會主義市場經濟基本適應,總體方向需繼續(xù)堅持。針對現存的政府事權不清、收支結構不合理、地方債務風險突出等問題,應在維持宏觀稅負和中央財力集中度基本穩(wěn)定的前提下,以中央政府上劃部分事權建立“國民基礎社會保障包”為突破口,深入推進財稅體制改革,優(yōu)化收支結構,促進政府職能轉變,增強中長期財政穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
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