CBN記者 李彬

編者按：

截至2009年6月末，全國(guó)共計(jì)有8000余家地方融資平臺(tái)公司；而截至2009年9月底，地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模達(dá)5萬(wàn)多億元。而平臺(tái)融資的途徑主要有兩個(gè)，分別是銀行貸款以及城投發(fā)債。債務(wù)高企下，市場(chǎng)在憂(yōu)慮銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量之余，也開(kāi)始反思城投發(fā)債融資的模式。值得慶幸的是，相關(guān)規(guī)范地方融資平臺(tái)制度的制定也已進(jìn)入了監(jiān)管層的視野。

中信證券一位人士則透露，除大幅減少城投債的審批外，國(guó)家有關(guān)部門(mén)開(kāi)始準(zhǔn)備著手整合小的城投公司

經(jīng)過(guò)4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的推動(dòng)，2009年地方政府融資平臺(tái)展開(kāi)了轟轟烈烈的融資運(yùn)動(dòng)。然而，自去年下半年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始受到空前的重視?！?a href="http://www.laredo.cc/company/data/detail/1619.shtml" target="_blank">第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》從權(quán)威部門(mén)獲悉，截至2009年9月底，地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模5萬(wàn)多億元。

對(duì)地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范也進(jìn)入了監(jiān)管層的視野中。尤其在2010年以來(lái)，監(jiān)管部門(mén)多次在公開(kāi)場(chǎng)合表示，要防范地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。

從券商人士傳遞給本報(bào)的信息來(lái)看，監(jiān)管層有可能對(duì)城投公司發(fā)債進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)管，甚至可能對(duì)城投公司進(jìn)行整合。但這尚未得到官方證實(shí)。不過(guò)，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起了銀行業(yè)的警覺(jué)，因其90%的項(xiàng)目融資依賴(lài)銀行。

“現(xiàn)在市場(chǎng)傳言很盛，國(guó)家有關(guān)部門(mén)正在研究制定相關(guān)措施，從而對(duì)地方政府融資平臺(tái)的規(guī)模和透明度加以規(guī)范。”交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平近日對(duì)本報(bào)表示。

而有媒體報(bào)道稱(chēng)，一份由財(cái)政部牽頭擬定的地方融資平臺(tái)規(guī)范，正交由相關(guān)部委征求意見(jiàn)。該規(guī)范立足承認(rèn)現(xiàn)實(shí)、平穩(wěn)過(guò)渡，對(duì)當(dāng)期項(xiàng)目分類(lèi)為公益類(lèi)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，公益性項(xiàng)目資金來(lái)源由財(cái)政資金置換。

負(fù)債過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)隱患顯露

“地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，有的高達(dá)80%以上，政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重?！苯恍薪鹑谘芯恐行脑谝环輬?bào)告中指出。

數(shù)字顯示，到2009年6月末，全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8000多家平臺(tái)公司。連平指出，在省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)政府中，地市級(jí)和縣級(jí)政府層面的投融資平臺(tái)占比較大?！斑@與地市政府較多有關(guān)，同時(shí)省級(jí)政府的財(cái)政能力更強(qiáng)，而且還有中央政府的支出，所以省級(jí)政府在銀行的貸款反而沒(méi)有地市級(jí)多。”連平說(shuō)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松指出，過(guò)度負(fù)債的地方投融資平臺(tái)所形成的風(fēng)險(xiǎn)是多元化多角度的。

從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理角度看，地方投融資平臺(tái)的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保情況。

從財(cái)政運(yùn)行的角度看，這種大規(guī)模的地方投融資平臺(tái)主導(dǎo)的信貸高速增長(zhǎng)，實(shí)際上增大了財(cái)政的隱形負(fù)債，在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí)，實(shí)際上還是由中央財(cái)政承擔(dān)了事實(shí)上的支付責(zé)任。

從宏觀政策的角度看，地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。

“2009年高速增長(zhǎng)的信貸投放大量通過(guò)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)入到一些大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，使得2010年、2011年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低，因?yàn)?009年啟動(dòng)的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不可能在2010年或者2011年因?yàn)樾刨J緊縮而使其成為‘半拉子工程’，這樣就在客觀上倒逼2010年、2011年的信貸投放依然保持在相對(duì)的高速增長(zhǎng)水平?！卑褪锼杀硎?。

還有專(zhuān)家指出，因?yàn)樵S多地方政府主要依靠土地收入等來(lái)償還這些地方投融資平臺(tái)的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來(lái)推高土地價(jià)格，從而對(duì)房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動(dòng)作用。而在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，使得這些投資不可避免地出現(xiàn)過(guò)于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資，或者是加劇產(chǎn)能過(guò)剩的投資。

銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量堪憂(yōu)

本報(bào)獲得的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年9月底，地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模5萬(wàn)多億元，90%的項(xiàng)目融資依賴(lài)銀行貸款。地方融資平臺(tái)的貸款已占政府收入的240%。

如此巨大的貸款背后，同樣對(duì)應(yīng)著銀行巨大的信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行行長(zhǎng)鄭暉日前在農(nóng)發(fā)行全國(guó)分行行長(zhǎng)會(huì)議上指出，地方財(cái)政收支狀況不容樂(lè)觀，政府融資平臺(tái)負(fù)債快速增長(zhǎng)，償債能力減弱，致使該行非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)增加。

2009年7月，財(cái)政部駐湖南財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處對(duì)長(zhǎng)沙銀行地方政府貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了調(diào)查與分析。調(diào)查報(bào)告顯示，2008年長(zhǎng)沙銀行的地方政府類(lèi)貸款占其全年貸款總額的23.99%。其中，長(zhǎng)沙市各區(qū)、縣有9家國(guó)稅管理局或國(guó)庫(kù)集中支付核算局作為政府的融資平臺(tái)向長(zhǎng)沙銀行借款、這些單位不符合《貸款通則》對(duì)借款人的要求。其收入均屬于財(cái)政資金，不可能用于擔(dān)保還款。

日益泛濫的地方政府投融資平臺(tái)不僅在合法性及還款能力方面加劇了銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由于地方政府在融資平臺(tái)中扮演的雙重角色使銀行無(wú)法進(jìn)行有效風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

上述調(diào)查顯示，在以政府融資平臺(tái)作為借款主體的貸款中，地方政府以第三方擔(dān)保人身份出現(xiàn)，只向銀行提供象征意義的信用擔(dān)保或知曉函。但實(shí)際上，作為真正資金適用主體的地方政府相關(guān)部門(mén)，并未向銀行提供有價(jià)值的地方財(cái)政收支決算報(bào)表等依據(jù)。

連平指出，由于信息透明度較差，銀行有時(shí)難以把握地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾情況。而貸款一旦出現(xiàn)問(wèn)題，由于平臺(tái)公司的責(zé)任主體并不明確，也使得銀行的追溯很難順利進(jìn)行。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府融資平臺(tái)的貸款，銀行難以回避，且貸款出現(xiàn)“買(mǎi)方市場(chǎng)”，政府握有充足的話(huà)語(yǔ)權(quán)，這給銀行約束授信對(duì)象加大了難度。

但連平指出，由于貸款期限都比較長(zhǎng)，一般都在3年以上，因此今年應(yīng)該還不會(huì)出問(wèn)題。但過(guò)了3~5年之后，問(wèn)題就會(huì)逐漸顯露出來(lái)。

發(fā)債融資窮途末路？

除了依賴(lài)銀行貸款，城投債這一直接融資方式也成為地方政府融資的利器，一度出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)數(shù)據(jù)，2009年上半年發(fā)行的城投債達(dá)到62只，融資總額超過(guò)800億元人民幣。

然而，不斷爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)隱患讓主管部門(mén)收緊了瓶口。去年下半年，城投債審批速度大幅減緩。2009年三季度，城投類(lèi)企業(yè)債僅發(fā)行6只，合計(jì)142億元。

日前，國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司司長(zhǎng)徐林在“中國(guó)城投債創(chuàng)新與發(fā)展研討會(huì)”上表示，盡管城投債的增長(zhǎng)在刺激經(jīng)濟(jì)過(guò)程中起到了重要的作用，但是其風(fēng)險(xiǎn)依然不容忽視。

他指出，城投債的隱患首先表現(xiàn)在其“包裝”過(guò)程中。資本注入和收入來(lái)源上存在一些虛的成分，不能正確反映企業(yè)的利潤(rùn)水平和償債能力。

此外，城投債的評(píng)級(jí)也受到質(zhì)疑。徐林表示，由于目前整個(gè)評(píng)級(jí)業(yè)的發(fā)展還并不完善，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之間存在惡性競(jìng)爭(zhēng)，評(píng)級(jí)結(jié)果不夠客觀，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況。

在這種情況下，城投債的審批越發(fā)嚴(yán)格。據(jù)第一創(chuàng)業(yè)研究所副所長(zhǎng)王皓宇透露，國(guó)家可能要加強(qiáng)對(duì)城投債發(fā)行的監(jiān)管：一方面，基于應(yīng)收賬款質(zhì)押暗含了很強(qiáng)的政府信用擔(dān)保，使得地方財(cái)政隱含風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家發(fā)改委可能停止或限制審批以應(yīng)收賬款質(zhì)押擔(dān)保的城投債發(fā)行；另一方面，自?xún)斈芰Σ蛔愕某峭吨黧w可能被限制發(fā)行新債，轉(zhuǎn)而納入地方政府債發(fā)行范圍。

不過(guò)，一位接近發(fā)改委人士上周對(duì)本報(bào)表示，“目前尚未叫停，但正在對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究”。

而中信證券一位人士則透露，除大幅減少城投債的審批外，國(guó)家有關(guān)部門(mén)開(kāi)始準(zhǔn)備著手整合小的城投公司。

“長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃是在一個(gè)省內(nèi)整合為1家或者2家比較大的城投公司。通過(guò)這個(gè)城投公司發(fā)債，來(lái)降低成本。這樣一來(lái)，城投債的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)將大大降低。”他表示。

(本報(bào)記者冉學(xué)東對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))

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