[編者按]《經濟參考報》記者日前獨家獲悉，由發(fā)改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內的十多個部委共同參與編制的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要———《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011～2020年)》已經編制完成。

城鎮(zhèn)化將推“人地掛鉤”新政

地方兩會收官在即，城鎮(zhèn)化成為各地兩會上的焦點。與此同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展十年總體規(guī)劃也已下發(fā)地方，進入征求意見階段。值得注意的是，與之前城鎮(zhèn)化“攤大餅”方式不同，此次城鎮(zhèn)化更強調“人”，其中特別提出探索實行“人地掛鉤”政策，以推進更有質量的城鎮(zhèn)化。

《經濟參考報》記者日前獨家獲悉，由發(fā)改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內的十多個部委共同參與編制的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要———《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011～2020年)》(下稱《規(guī)劃》)已經編制完成。

據(jù)了解，對于作為城鎮(zhèn)化核心問題的土地制度，《規(guī)劃》指出，按照管住總量，嚴控增量，盤活土地存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結構，有效化解城鎮(zhèn)化進程中建設用地需求和耕地資源保護的矛盾。

《規(guī)劃》指出，在擴大城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與本地區(qū)農村建設用地減少規(guī)模相掛鉤的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地掛鉤”的政策，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設用地的增加規(guī)模與吸納農村人口進城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納外來人口定居的規(guī)模相掛鉤。

“現(xiàn)在各地做城市土地規(guī)劃時雖然也把自身的人口增長作為一個大目標，但實現(xiàn)人口增長是為了‘地’而不是真正為了‘人’?！敝袊r業(yè)大學土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴《經濟參考報》記者，此前包括重慶、成都在內的建設用地增減掛鉤的試點，在市場上交易建設用地的指標，也只是為了把土地拿過來，并沒有真正和人掛鉤。

張鳳榮指出，城市的建設用地增加了，產業(yè)發(fā)展了，但大量農民工沒有被納入城市戶口，只留下勞動的剩余價值，他們的社會保障卻被甩到了原來的輸出地，這是典型的發(fā)達地區(qū)剝奪欠發(fā)達地區(qū)。同時，如果土地城鎮(zhèn)化了而人口沒有城鎮(zhèn)化，將來還會造成土地的閑置和浪費。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令接受《經濟參考報》記者采訪時分析說，2011年我國城鎮(zhèn)化率達51.27%，據(jù)此計算我國城鎮(zhèn)人口已達6.9億，但是，2011年年底中國農村戶籍人口是9.3億，這意味著城鎮(zhèn)人口數(shù)量僅為4.2億，因此，我國城鎮(zhèn)化水平至少要減掉三分之一。

喬潤令表示，值得注意的是，我國在城鎮(zhèn)化建設和推進過程當中，農村建設用地總量不減反增，這說明土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)占用土地的速度遠遠快于吸納人口的速度。

“現(xiàn)在地方政府爭要建設用地指標，但‘要地’是為了‘以地變錢’，為獲得更多增值收益，并不是真正的城鎮(zhèn)化。因此，如果真正能夠實現(xiàn)建設用地指標和人結合起來，將能夠扼制各地‘攤大餅式’的盲目城鎮(zhèn)化?！睆堷P榮說。

此前，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強強調，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設融合，讓農民工逐步融入城鎮(zhèn)。

事實上，河南省已開始在“人地掛鉤”方面先行先試。此前河南省政府工作報告中就明確指出，有關部門正抓緊制訂“人地掛鉤”具體實施方案，在確保耕地不減少，不影響農業(yè)和糧食的同時，通過綜合的土地整治來支持新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化。

在盤活“存量”土地方面《規(guī)劃》還指出，強化人均建設用地指標控制，提高建成區(qū)人口密度。強化重點工程建設項目用地標準控制，提高工業(yè)項目用地產出強度和容積率門檻。與此同時，建立閑置土地利用、低效利用土地二次開發(fā)的激勵約束機制，推進舊城鎮(zhèn)，舊廠房、舊村莊改造，提升城鎮(zhèn)存量土地開發(fā)利用強度。

另外《規(guī)劃》提出還應合理控制城市用地規(guī)模。按照密度1萬人每平方公里的標準條款城市群新增用地，建立城市群內城市建設用地指標調劑機制，嚴格控制特大城市和小城市新增建設用地，合理保證生活用地，提高生態(tài)用地比例，優(yōu)先保障基礎設施、公共服務設施和保障性住房用地。

“我們需要的不是出現(xiàn)越來越多的特大城市，而應是小城市集群?！眴虧櫫钫J為，只有城鎮(zhèn)城市集群化，生活、居住、工作都得以解決并走向富足，才能使越來越多的人留在自己的城市。