什么阻礙了人的城鎮(zhèn)化？

《21世紀(jì)》：我國城鎮(zhèn)化存在的問題，主要是由哪些原因造成的？

馬曉河：首先是，為GDP論過多地占有了資源用于工業(yè)化，擠壓了城鎮(zhèn)發(fā)展的空間。在現(xiàn)有財政體制與政績考核體系下，各級城市政府為了做大GDP規(guī)模，將大量的公共資源和社會資本導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既造成了各地產(chǎn)能不斷擴(kuò)張，加劇產(chǎn)能過剩的矛盾，同時也使城鎮(zhèn)發(fā)展不但缺乏公共資源配置，還缺乏社會資本的有力支持。城市建設(shè)有許多都是形象工程、有利于產(chǎn)業(yè)招商增值的工程，而真正能帶來人口深度城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)并不多見。結(jié)果是GDP上去了，但以人口集聚為標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)化實(shí)際水平并沒有提高。

其次是，城鄉(xiāng)二元體制抑制了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制人為降低了農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的能力。農(nóng)民所擁有的土地不能直接進(jìn)入市場，農(nóng)村集體所有的土地必須出讓給國家后才能進(jìn)行市場交易，土地是否出讓、出讓給誰、出讓價格多少、出讓收入怎么分配等，都不由農(nóng)民說了算，結(jié)果土地產(chǎn)生的收益絕大部分被各級政府以各種名義侵蝕掉。

同時，城鄉(xiāng)居民同工不同酬，農(nóng)民工工資只有城鎮(zhèn)職工的50%左右。在土地非農(nóng)化和人口市民化過程中，各級政府都想盡辦法在要素轉(zhuǎn)移和流動中獲取最大紅利，誰都不想承擔(dān)要素轉(zhuǎn)移和人口流動帶來的成本。城鄉(xiāng)二元體制還人為抬高了農(nóng)民進(jìn)城落戶的門檻。農(nóng)民即使進(jìn)城也很難獲得市民身份，無法在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老和救助等諸多領(lǐng)域享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。因此他們成為兩棲人，長期在城鄉(xiāng)間奔波，不但增加了進(jìn)城農(nóng)民的生存和發(fā)展成本，造成了交通和社會管理等公共資源的浪費(fèi)和短缺，還阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

再者是，我國的城鎮(zhèn)發(fā)展模式在集聚人口方面的效應(yīng)不是最大化，而是最小化。我國的城市行政組織系統(tǒng)包括省級、副省級、地級、縣級、鄉(xiāng)級(建制鎮(zhèn))等五個等級，大城市利用行政級別，將公共資源和公共權(quán)力集中在直轄市、省會城市，同時國家還給許多優(yōu)惠政策扶持大城市發(fā)展。于是越來越多人愿意向大城市集中，人口過多、過度地向大城市集中，導(dǎo)致大城市出現(xiàn)城市病，這又將迫使政府進(jìn)一步強(qiáng)化戶籍、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的行政管理，用行政手段阻止人口向大城市遷入。而中小城市在被政策忽視和公共資源以及公共權(quán)力上移情況下，技術(shù)設(shè)施條件差、公共服務(wù)不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本高，使得人口集聚動力不足。

城鎮(zhèn)分散式發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以形成城市群效應(yīng)，降低了城鎮(zhèn)對人口的吸納能力。一方面，大城市超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和良好的公共服務(wù)體系，不能對中小城市形成輻射和帶動效應(yīng)；另一方面，中小城市極低的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給能力，使得中小城市難以與大城市在功能上實(shí)現(xiàn)有效對接。因此，城鎮(zhèn)化在集中人口方面無法發(fā)揮城市群聯(lián)動效應(yīng)。

停建新園區(qū) 多投資公共服務(wù)

《21世紀(jì)》：您認(rèn)為應(yīng)如何通過體制改革和創(chuàng)新清除中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的障礙，將其蘊(yùn)含的內(nèi)需潛力釋放出來？

馬曉河：第一，要協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，優(yōu)先推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展?；谖覈霈F(xiàn)的產(chǎn)能過剩矛盾，各地應(yīng)停止規(guī)劃和建設(shè)新的園區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級應(yīng)以挖掘現(xiàn)有的園區(qū)空間潛力，并將更多的資源特別是公共資源用于城鎮(zhèn)發(fā)展。同時，應(yīng)采取新的激勵政策，引導(dǎo)和支持社會資本向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投資。因此，應(yīng)改革干部考核機(jī)制，將一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化率及城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)作為重要考核指標(biāo)。

第二，徹底改革排斥農(nóng)民進(jìn)城的城鄉(xiāng)二元體制，促使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，從限制農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)向鼓勵農(nóng)民進(jìn)城。具體思路是建立全國統(tǒng)一、開放的人口管理機(jī)制。從近期來看，中小城市(鎮(zhèn))應(yīng)加快戶籍改革步伐，放開農(nóng)民工進(jìn)城落戶的政策條件；大城市也要創(chuàng)造條件，不斷放寬戶口準(zhǔn)入制度，允許有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定收入來源的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民。同時改革社會公共服務(wù)與戶口掛鉤的制度，廢除針對農(nóng)民工的歧視性體制安排。

第三，推進(jìn)土地的市場化改革，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的能力。具體來說，應(yīng)改革土地征用管理辦法，在嚴(yán)格界定公益性和非公益性作用的界限、不斷縮小公益性征地范圍的同時，不同類型的土地交易都應(yīng)按照市場化規(guī)則進(jìn)行。要將農(nóng)民逐步培育成土地市場交易的主體，積極探討農(nóng)村集體建設(shè)用地直接參與土地市場交易的辦法。

變“以大管小”為“以大帶小”

《21世紀(jì)》：我國的大中小城市應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展？

馬曉河：由于我國人多地少，在城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑上，應(yīng)以大城市為依托，以中等城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群。目前我國已經(jīng)形成京津冀、長三角、珠三角、遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、川渝、關(guān)中十大城市群。今后政府調(diào)控的重點(diǎn)在發(fā)展，即以市場為導(dǎo)向、打破區(qū)域人為壁壘和行政界限壁壘，構(gòu)成成熟的一體化市場，推進(jìn)要素在區(qū)域內(nèi)部高效流動。

另外，還要在湘東地區(qū)、江淮地區(qū)、吉林中部地區(qū)、黑龍江西南部地區(qū)、北部灣地區(qū)、天山北坡地區(qū)培育地區(qū)性城市群。而對無法與城市群或者區(qū)域性中心城市形成關(guān)聯(lián)發(fā)展的小城鎮(zhèn)，各級政府要給予特殊扶持政策，給予他們更多的發(fā)展權(quán)力，給他們配置更多的公共資源。

要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展在集聚人口方面的效應(yīng)最大化。首先要從以大管小轉(zhuǎn)向以大帶小。通過改革弱化城市行政級別，在政策安排上要更多地考慮和照顧中小城市(鎮(zhèn))的發(fā)展需要，支持其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建公共服務(wù)體系，以增強(qiáng)人口的承載能力。第二，我國大中小城市(鎮(zhèn))之間，應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局方面，統(tǒng)一規(guī)劃，一體化建設(shè)。