分稅制再到改革時(shí)(2)
1994年1月1日,分稅制財(cái)政管理體制改革在艱難時(shí)世中誕生。改革內(nèi)容包括:重整稅收結(jié)構(gòu),取消一些不合理的稅種,代之以較符合市場(chǎng)化改革的稅種;重新劃分中央稅、地方稅、中央地方共享稅,使中央取得更大的財(cái)源;設(shè)計(jì)了一套稅收返還制度以保護(hù)各省市既得利益。
根據(jù)財(cái)政部的公開數(shù)據(jù),1993~2008年,全國財(cái)政收入由4349億元增加到61330.4億元,增長了13倍,年均增速高達(dá)19.6%;全國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由12.3%提高到19.5%。分中央和地方看,1994~2008年中央財(cái)政收入年均增長17.6%(以1994年為基期),地方財(cái)政收入年均增長18.7%,實(shí)現(xiàn)了中央和地方財(cái)政收入增長的“雙贏”。
然而,盡管1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅分享改革,都被認(rèn)為是具有劃時(shí)代意義的,但亦無法掩蓋其先天不足、后天不補(bǔ)。
缺陷與生俱來
“分稅制改革,財(cái)權(quán)與事權(quán)必須相統(tǒng)一,兩個(gè)職能的調(diào)整也必須相協(xié)調(diào),否則,單兵突進(jìn)的分稅制究竟能有什么效果值得懷疑?!?財(cái)貿(mào)所副所長高培勇就曾公開表示,多年來,其他的改革大大滯后于分稅制改革。
“設(shè)計(jì)任何一種稅收制度,首要的是通過這個(gè)稅制落到錢上?!X’數(shù)是很重要的,而參照系數(shù)是什么,以及政府要做多少事,必須要連在一起來看。”高培勇認(rèn)為,中國的財(cái)政應(yīng)該走以支定收的路,政府想花多少就花多少是很大的誤解。
換句話說,是以收定支,還是以支定收的根本問題。
他認(rèn)為,應(yīng)該依靠政府職能界定政府支出,然后按照這個(gè)支出水平去確定政府收入。“不同級(jí)次的政府實(shí)際上是有不同的分工,這種不同的分工不同的職能格局就決定不同的支出標(biāo)準(zhǔn)、不同的支出水平,這是設(shè)計(jì)分稅制方案的時(shí)候一個(gè)最根本、最清晰的參照系,沒有這個(gè)東西,分稅制設(shè)計(jì)肯定是會(huì)有偏差的?!?/p>
事實(shí)上,1994年的分稅制重新界定了中央、地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍,以增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力,明確各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、錢,但當(dāng)時(shí)還不能確定省以下政府之間的財(cái)力分配框架。
尤其是,我國有五級(jí)政府,是世界上主要國家中政府層級(jí)最多的國家。過多的政府層級(jí)使得中國不可能像國外那樣完整地按稅種劃分收入,而只能加大共享收入。但同時(shí),一味擴(kuò)大共享部分又會(huì)反過來影響分稅分級(jí)財(cái)政基本框架的穩(wěn)定。
1994年采取配套改革之后,由于省以下體制過渡不順,原來的一些矛盾和新的矛盾在交織和積累,引出的是財(cái)權(quán)的中心上移,事權(quán)的中心下移,全國財(cái)政收入在增長,地方財(cái)政收入也在不斷提高的情況下,中央和地方在財(cái)政比例中上升,而縣鄉(xiāng)的財(cái)政困難卻凸顯出來,欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為強(qiáng)烈。
“由于省以下一直沒有真正實(shí)行分稅制,所以事權(quán)中心下移,財(cái)權(quán)中心上移,造成的問題不是分稅制之過,恰恰是沒有真正進(jìn)入分稅制軌道,而稅收包干制、分層制等負(fù)面作用累計(jì)和放大,特別在基層表現(xiàn)得最明顯?!辟Z康認(rèn)為。
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作者:
韓瑞蕓
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