審計署建議賦予省級政府適度舉債權(quán)

汪時鋒 王培霖

云南公路開發(fā)投資公司債務(wù)違約并非個案，審計署數(shù)據(jù)顯示，全國有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務(wù)率超過10%。

各界猜測許久的地方債務(wù)規(guī)模終于有了一個權(quán)威說法。

審計署昨天公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年年底的地方債規(guī)模約10.7萬億元。這一數(shù)字與此前銀監(jiān)會估測的9.1萬億相去不遠(yuǎn)，但與外界根據(jù)央行數(shù)據(jù)估算的14.4萬億元有較大差異。

數(shù)據(jù)顯示，10.7萬億元地方債余額中，約一半是2009年國家推出“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃后舉借的。地方政府的債務(wù)率已達(dá)到70.45%，而有些地方僅負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率就已經(jīng)高于100%。

不過有分析人士認(rèn)為，審計署公布的數(shù)字比較符合市場預(yù)期，且風(fēng)險可控。

4萬億刺激計劃后遺癥

按照審計署的審計結(jié)果，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。

數(shù)據(jù)還顯示，地方融資平臺公司2010年底的政府性債務(wù)余額為49710.68億元，占全國地方政府性債務(wù)余額的46.38%。

“四萬億”的經(jīng)濟(jì)刺激計劃是驅(qū)使地方債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎浀囊粋€重要原因。

在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的。這意味著，國家所實施經(jīng)濟(jì)刺激計劃的2009～2010年間，近50%的地方債務(wù)是新增舉債或者用于續(xù)建2009年及其后開工的項目。

審計署表示，地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。至2010年底，全國省、市、縣三級政府設(shè)立融資平臺公司6576家，有3個省級、29個市級、44個縣級政府分別設(shè)立10家以上。

據(jù)了解，審計署于今年2月底啟動了為期三個月的全國地方政府性債務(wù)摸底審計。

有媒體報道稱，此前財政部和銀監(jiān)會曾分別對政府性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行過摸底，不過摸底的重點主要集中在融資平臺公司的舉債方面。但由于統(tǒng)計口徑不一，雙方拿出的數(shù)據(jù)差距甚大。

一位多次參與地方政府相關(guān)會議的人士告訴《第一財經(jīng)日報》記者：“上報融資平臺數(shù)據(jù)的時候，地方政府的心態(tài)很糾結(jié)。報多了，怕上面批評；報少了又怕這次如果中央出政策給抹平，吃虧了?！?/p>

而浦發(fā)銀行蘇州分行副行長詹定國認(rèn)為，地方政府債務(wù)余額的定義，有很多標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計有很多口徑，也存在許多人為的操作空間。有一些地方政府通過國有燃?xì)夤局惤杩睿儆鼗亟o城投公司輸血，諸如此類的操作手法使得地方政府債務(wù)余額的統(tǒng)計數(shù)據(jù)非常復(fù)雜、模糊，對實際情況也不一定能反映清楚。

此前央行與銀監(jiān)會也有相關(guān)的數(shù)據(jù)公布。

央行在6月初發(fā)布的“2010中國區(qū)域金融運(yùn)行報告”中提及，2010年末各地區(qū)地方融資平臺貸款占當(dāng)?shù)厝嗣駧鸥黜椯J款余額的比例基本不超過30%。外界據(jù)2010年末人民幣貸款余額47.92萬億元計算，得出其規(guī)模上限在14.4萬億元左右。

而根據(jù)銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，至2010年末，地方政府融資平臺貸款的規(guī)模約為9.1萬億元。

興業(yè)銀行資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委認(rèn)為，相比起銀監(jiān)會、央行等部委，市場更愿意相信審計署的數(shù)據(jù)比較準(zhǔn)確，因為前者都是間接利益相關(guān)者。

今明兩年迎來第一個還債高峰

雖然大規(guī)模的財政擴(kuò)張為對抗經(jīng)濟(jì)危機(jī)起到重要作用，但也給地方各級政府帶來不小的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

審計結(jié)果顯示，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力(指政府可以支配或應(yīng)該由政府統(tǒng)一調(diào)配使用的全部政府性資金)的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。

一些地方的債務(wù)情況已經(jīng)十分嚴(yán)重。審計署發(fā)現(xiàn)，2010年底，有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。這意味著有近五分之一的市級政府和3.56%左右的縣級政府綜合財力小于當(dāng)期債務(wù)。

另一個現(xiàn)象是，一些地方政府的財政已經(jīng)進(jìn)入循環(huán)舉債的周期。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。

對于10萬億的地方債，今明兩年可能迎來第一個到期還債的高峰。審計署的數(shù)據(jù)顯示，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，有不到三成的負(fù)債要從2013年至2015年開始到期，另有30.21%的債務(wù)余額在2016年以后到期。

審計署的數(shù)據(jù)顯示，地方政府有償還責(zé)任義務(wù)負(fù)債的約四成在市政建設(shè)領(lǐng)域，而政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中有接近五成在交通運(yùn)輸領(lǐng)域中。這意味著，這兩個領(lǐng)域如果出現(xiàn)后期經(jīng)營不善，都將影響政府的還本付息。

日前有媒體報道，今年4月間，云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，這種情況可能讓地方融資平臺出現(xiàn)違約境地。

渤海證券宏觀經(jīng)濟(jì)分析師杜征征就認(rèn)為，在房地產(chǎn)調(diào)控的背景下勢必會影響地方土地財政收入，此外不斷升息也提高了地方借貸成本，所以中長期看，風(fēng)險敞口還不好說。

不過，盡管10萬億的規(guī)模已經(jīng)占到了2010年GDP的四分之一，但大部分的市場分析并不認(rèn)為這樣的債務(wù)規(guī)模已近危險程度。

華寶信托宏觀經(jīng)濟(jì)分析師聶文就分析認(rèn)為，此前大家一直比較擔(dān)心，一是地方政府債務(wù)過高,影響保障房的融資，二是擔(dān)心銀行巨額不良貸款的產(chǎn)生。但從這次公布的債務(wù)率水平實際處于中等水平，不用過于擔(dān)憂銀行不良資產(chǎn)過快的上升，也為保障房接下來通過地方政府債券融資提供了空間。

研究賦予省級政府適度舉債權(quán)

近10萬億的地方債務(wù)在今年后期開始實施整合已經(jīng)是必然。

審計署就建議，按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)。

記者注意到，地方融資平臺開閘后，由融資平臺舉債或?qū)鶆?wù)轉(zhuǎn)至融資平臺是地方政府較常用的做法。審計署的數(shù)據(jù)也顯示，當(dāng)前10萬億地方債務(wù)中有46.38%來自于地方融資平臺。

對此，審計署明確建議，繼續(xù)推進(jìn)融資平臺公司的清理規(guī)范，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅決制止為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。

“地方建設(shè)需要大量的資金,但在目前的財政體制下,財權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府只能通過地方融資平臺籌資。如果賦予有經(jīng)濟(jì)實力的地方政府舉債權(quán),通過正常的地方政府發(fā)債,而不是偷偷摸摸的方式,將一切納入預(yù)算管理,風(fēng)險也易于掌控。”中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)學(xué)家王軍建議。

審計署也建議，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，實施全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控?？裳芯抠x予省級政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。

全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會27日在有關(guān)報告中建議，地方政府性債務(wù)應(yīng)納入預(yù)算，接受同級人大審查與監(jiān)督。