郭小碚

本報(bào)記者 宋菁 廣州報(bào)道

鐵路改革“政企分開(kāi)”的第一步終于塵埃落定。

3月10日公布的大部制改革方案，明確將鐵道部一分為三：部分企業(yè)職能剝離出來(lái)，成立中國(guó)鐵路總公司，負(fù)責(zé)鐵路的運(yùn)營(yíng)、建設(shè)以及承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任；規(guī)劃、政策制定等部分綜合性管理的職能劃給交通運(yùn)輸部；部分安全生產(chǎn)監(jiān)督的職能由隸屬于交通運(yùn)輸部的國(guó)家鐵路局承擔(dān)。

3月11日，深度參與了鐵路改革討論的國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)郭小碚在接受本報(bào)專(zhuān)訪時(shí)說(shuō)，分拆鐵道部這一政府層面的改革，操作相對(duì)容易，這是鐵路改革的第一步，今后鐵路如何走向市場(chǎng)化，形成競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境才是改革的核心所在。

即將成立的中國(guó)鐵路總公司今后也還將面臨更細(xì)化的拆分。郭小碚說(shuō)，他個(gè)人傾向于效法此前電信業(yè)的改革，根據(jù)區(qū)域來(lái)做切分，成立若干區(qū)域集團(tuán)公司加上某些較為特殊的線路公司，比如大秦鐵路。

“這樣才可能形成一個(gè)相對(duì)充分的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，改革也才會(huì)有意義，否則就只是從鐵道部更名為中國(guó)鐵路總公司，壟斷得不到破除?！彼f(shuō)。

中國(guó)鐵路總公司還將拆分

《21世紀(jì)》：有認(rèn)為分拆鐵道部后，很多職能還會(huì)裝在中國(guó)鐵路總公司中，你怎么看？

郭小碚：我談兩點(diǎn)。第一，企業(yè)是趨利的，這與政府不同；第二，當(dāng)前也只能這么走，在具體設(shè)計(jì)還沒(méi)有做好的情況下也先這么改著，實(shí)行政企分開(kāi)，然后企業(yè)在市場(chǎng)環(huán)境下經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)在分拆鐵道部的改革方案更多是一個(gè)框架，人員的配置，地方路局與鐵路局、交通運(yùn)輸部的關(guān)系也都沒(méi)有厘清，總公司的架構(gòu)也還沒(méi)看到。

這是改革第一步，更多是應(yīng)對(duì)改革的呼聲，今后鐵路市場(chǎng)化之路才是改革的核心。

《21世紀(jì)》：分拆鐵道部，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)是改革的第一步，你認(rèn)為鐵路改革的路線圖應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？

郭小碚：從改革的路線來(lái)看，第一步是大部制背景下鐵道部的拆分，第二步則是政府和企業(yè)職能的明晰，有待具體的改革方案來(lái)解析，第三步則是操作層面的企業(yè)市場(chǎng)化之路，形成競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

成立鐵路總公司后，究竟如何進(jìn)行市場(chǎng)化的運(yùn)作？鐵路改革還有很多問(wèn)題有待考慮。大部制改革啟動(dòng)的鐵路政企分開(kāi)僅僅只是第一步，今后的鐵路總公司又會(huì)怎么拆分，鐵路的清算如何透明化以及鐵路公益性的任務(wù)政府如何補(bǔ)償，都需要思考。另外，建設(shè)層面，今后的鐵路建設(shè)項(xiàng)目的安排究竟是企業(yè)還是政府決定？這些內(nèi)容從第一步大部制的改革中還看不到答案。

新一屆政府的任期內(nèi)，如果能實(shí)現(xiàn)鐵路的市場(chǎng)化運(yùn)作就已經(jīng)不錯(cuò)，其中涵蓋鐵路總公司的下一步拆分及市場(chǎng)化。

《21世紀(jì)》：對(duì)總公司的分拆有各種說(shuō)法，有人建議分拆為投資、運(yùn)營(yíng)、建設(shè)三大集團(tuán)公司，也有建議是按區(qū)域來(lái)切割為4個(gè)、6個(gè)甚至7個(gè)區(qū)域集團(tuán)公司，你認(rèn)為什么樣的分拆方案更為合理？

郭小碚：橫向拆分為投資、運(yùn)營(yíng)、建設(shè)三大公司意義不大，我傾向于縱向拆分，即分拆為幾大區(qū)域公司加上某些線路公司。類(lèi)似當(dāng)年電信的改革，根據(jù)其運(yùn)營(yíng)的區(qū)域和性質(zhì)來(lái)做切分，而某些特殊線路，比如已經(jīng)上市的大秦鐵路，可獨(dú)立成一個(gè)部分。這樣才能形成一個(gè)相對(duì)充分的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，改革才有意義。否則，僅僅只是從鐵道部更名為鐵路總公司，壟斷沒(méi)有破除。

《21世紀(jì)》：下一步的改革是不是要推進(jìn)網(wǎng)運(yùn)分離還有爭(zhēng)議，你認(rèn)同網(wǎng)運(yùn)分離的思路么？

郭小培：要不要推進(jìn)網(wǎng)運(yùn)分離一直存有爭(zhēng)議，其實(shí)“運(yùn)”好辦，但大家擔(dān)心的是，如果網(wǎng)還是一張大網(wǎng)的話，又會(huì)再度形成壟斷，存在權(quán)力尋租的空間。但事實(shí)上，網(wǎng)也可以由若干公司持有，美國(guó)和加拿大就有先例，運(yùn)輸公司要用非本公司的路網(wǎng)付費(fèi)即可，這在制度設(shè)計(jì)上是可以解決的，關(guān)鍵看有無(wú)決心去操作。

鐵路清算面臨大變革

《21世紀(jì)》：鐵道部分拆后，過(guò)去一直由政府主導(dǎo)的鐵路的建設(shè)會(huì)不會(huì)有大變化？

郭小碚：這一塊還有待觀察。建設(shè)這部分，以后究竟是執(zhí)行政府的意圖，也就是國(guó)家建設(shè)的需求，還是鐵路總公司以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向來(lái)進(jìn)行建設(shè)，有待厘清。

過(guò)去部省合作修鐵路的模式可能會(huì)出現(xiàn)變化，過(guò)去鐵道部在這些合資項(xiàng)目中一股獨(dú)大，鐵路清算也不透明，今后企業(yè)化的運(yùn)作中，這些方式均不可行，鐵路總公司需要考慮投資人的權(quán)益。當(dāng)然，地方政府由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等考慮需要借助合資修建鐵路打通某些運(yùn)輸瓶頸，愿意在不那么計(jì)算收益的情況下合資修建鐵路，這種情況也還會(huì)存在。

《21世紀(jì)》：鐵道部部長(zhǎng)盛光祖說(shuō)，鐵路的平均票價(jià)是偏低的，今后會(huì)按照市場(chǎng)規(guī)律，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)來(lái)定價(jià)。鐵路改革的啟動(dòng)是不是意味著下一步鐵路定價(jià)的變革，票價(jià)會(huì)迎來(lái)上漲？

郭小碚：確實(shí)很可能會(huì)出現(xiàn)提價(jià)。當(dāng)前的部分鐵路運(yùn)輸價(jià)格定得偏低，今后會(huì)根據(jù)成本以及市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)制定運(yùn)價(jià)，當(dāng)然政府應(yīng)該會(huì)補(bǔ)償一部分，畢竟今后的鐵路公司層面也仍然會(huì)存在不少公益性的鐵路項(xiàng)目。但整體來(lái)看，定價(jià)都會(huì)是市場(chǎng)行為，公路和民航的定價(jià)都已經(jīng)市場(chǎng)化，沒(méi)有理由鐵路還要特殊。

《21世紀(jì)》：鐵道部分拆后，原鐵道部的債務(wù)問(wèn)題怎么解決？盛光祖說(shuō)，會(huì)依據(jù)公益性鐵路和經(jīng)營(yíng)性鐵路對(duì)債務(wù)進(jìn)行區(qū)分解決。

郭小碚：我個(gè)人不認(rèn)為債務(wù)是一個(gè)大問(wèn)題，2.6萬(wàn)億的債務(wù)負(fù)擔(dān)確實(shí)不輕，但改革不可能沒(méi)有成本。這2.6萬(wàn)億負(fù)債中，有一些是公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)，也有一些是企業(yè)行為形成的債務(wù)，而持續(xù)多年的累積，已經(jīng)很難清楚界定哪些是公益?zhèn)鶆?wù)哪些是企業(yè)債務(wù)。這些負(fù)債，遲早需要埋單，現(xiàn)在不處理，以后也逃不掉。

我個(gè)人預(yù)計(jì)政府會(huì)埋單一部分，企業(yè)也會(huì)承擔(dān)一部分。

《21世紀(jì)》：鐵路原先不透明的清算系統(tǒng)會(huì)不會(huì)有變化？

郭小碚：鐵路一直以來(lái)不透明的收入清算系統(tǒng)也會(huì)面臨一場(chǎng)大的變革。過(guò)去鐵路建設(shè)引資并不容易，大部分是部省合作，地方路局總是絕對(duì)控股，民間資本少有參與。造成這一困境的根源正是清算的不透明，投資者的投資回報(bào)不清晰，民間資本不敢進(jìn)入鐵路。

而且，鐵路投資往往涉及高額的投資額和較長(zhǎng)的回報(bào)周期，長(zhǎng)線路的投資不是一兩家民間投資公司就能操作，今后可能出現(xiàn)若干家公司出資組建合資公司修鐵路的情況。