政府機(jī)構(gòu)改革的亮點(diǎn)和遺憾

在今年3月的兩會(huì)上，進(jìn)行了新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，即鐵道部、交通部、國(guó)家廣電總局和新聞出版署，其中，組成部門(mén)減少2個(gè)，副部級(jí)數(shù)量增減相抵不變。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)減至25個(gè)。這是改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)行的第6次政府機(jī)構(gòu)改革。

這次改革的最大亮點(diǎn)也許是撤銷鐵道部、組建國(guó)家食品藥品管理總局和海洋總局。因?yàn)殍F道部是中國(guó)最后一個(gè)在名份上和實(shí)質(zhì)上仍然實(shí)行政企合一的行政壟斷單位，而食品藥品安全問(wèn)題正在成為中國(guó)最大的危害，海洋開(kāi)發(fā)將成為今后發(fā)展的重要方向。而最大的遺憾是，體改委未能重建，發(fā)改委也未能縮權(quán)。因?yàn)橹袊?guó)改革，特別是政治體制改革還未破題，而作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)象征的發(fā)改委權(quán)力越來(lái)越大，更需要縮權(quán)轉(zhuǎn)型，向反壟斷委的方向轉(zhuǎn)變。

鐵路政企機(jī)構(gòu)分開(kāi)，經(jīng)濟(jì)沒(méi)有分開(kāi)

對(duì)于這一改革舉措，我們不可能也沒(méi)有興趣全面評(píng)述，只想就鐵道部的撤銷和鐵路總公司的組建做一些討論。

撤銷鐵道部，鐵路實(shí)行政企分開(kāi)的改革方案并非自今日始，早在2003年就提出來(lái)了，但10年后的今天才能成為現(xiàn)實(shí)，可見(jiàn)中國(guó)改革之難。就像魯迅當(dāng)年說(shuō)的那樣，中國(guó)要搬動(dòng)一張桌子都不容易。然而，今天終于搬動(dòng)了，撤銷了，可喜可賀。不過(guò)，大可不必過(guò)分高興，如果沒(méi)有前年的高鐵脫軌翻車事件，大概不會(huì)揭開(kāi)劉志軍貪腐贖職的蓋子；而如果沒(méi)有劉志軍的倒臺(tái)，鐵道部的改革可能還得拖下去。

不管怎么說(shuō)，撤銷鐵道部，在交通部下設(shè)立國(guó)家鐵路局，組建中國(guó)鐵路總公司，從組織機(jī)構(gòu)上做到了政企分開(kāi)。這確是一個(gè)進(jìn)步。走出這一步，鐵路改革就取得了突破，進(jìn)一步的改革也就提上了日程，可以進(jìn)一步討論。

然而，組織機(jī)構(gòu)上的政企分離也只是萬(wàn)里長(zhǎng)征邁出了第一步，經(jīng)濟(jì)上仍然是政企合一的，集中表現(xiàn)為債務(wù)的處理及其背后的產(chǎn)權(quán)安排?，F(xiàn)在，原鐵道部的債務(wù)全部由總公司承接，一方面，公司無(wú)法按企業(yè)經(jīng)營(yíng)，也無(wú)法成為真正的和市場(chǎng)主體，因?yàn)檫@些債務(wù)是它出生以前就存在的，不是它的決策造成的；另一方面，國(guó)家也抽不了手，向公司進(jìn)行利益輸送的臍帶仍然沒(méi)有切斷。

由于高鐵大躍進(jìn)，鐵道部大量舉債，既向銀行貸款，又向社會(huì)發(fā)債。據(jù)原鐵道部2012年第3季度匯總財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)報(bào)告顯示，截至2012年9月末，總資產(chǎn)為4.3萬(wàn)億元，總負(fù)債為2.66萬(wàn)億元，負(fù)債率61.86%。這就是總公司承接下來(lái)的全部遺產(chǎn)。

不僅如此，如果說(shuō)2.66萬(wàn)億元是既成債務(wù)，是舊債，那么，大規(guī)模鐵路建設(shè)還在繼續(xù)，還得借舉新債。今年計(jì)劃投資6500億元，其中基本建設(shè)投資5200億元，投產(chǎn)新線5200公里以上。這些投資從哪里來(lái)？3月8日原鐵道部已經(jīng)招標(biāo)發(fā)行今年第一期短期融資卷200億元，相關(guān)發(fā)行文件顯示，發(fā)行人及下屬企業(yè)已發(fā)行尚未到期直接債務(wù)融資工具總計(jì)7591億元，3月1日，又獲得600億元中期票據(jù)注冊(cè)通知書(shū)，并將擇日發(fā)行，同時(shí)申請(qǐng)發(fā)行2013年鐵路建設(shè)債券1500億元。總之是舊債未還，又添新債。

以解決債務(wù)為契機(jī)，明晰產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)營(yíng)責(zé)任

如果僅僅著眼于還債，沒(méi)有必要多費(fèi)筆墨。我們關(guān)注的焦點(diǎn)在于，如何以還債為契機(jī)，明晰鐵路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)營(yíng)責(zé)任，把鐵路改革和發(fā)展這盤(pán)棋走活，使鐵路總公司成為一個(gè)真正的市場(chǎng)主體。

由于舊債新債的決策主體和承債主體不同，解決的原則是新老劃斷，但又要通盤(pán)解決。舊債是一個(gè)比較確定的數(shù)量，其中一部分債務(wù)是銀行貸款，銀行當(dāng)然負(fù)有一定的責(zé)任。由于這里的銀企關(guān)系不涉及改革，問(wèn)題相對(duì)簡(jiǎn)單，是展期還是借新還舊，或者是減免利息，或者其他辦法，也由有關(guān)方面商定，我們不再討論。由于舊債的發(fā)生不是總公司決策造成的，而是原鐵道部決策的，因此政府要承擔(dān)一部分償債義務(wù)；由于總公司承接了原有的資產(chǎn)，也應(yīng)負(fù)有一定的償債義務(wù)。這里涉及到進(jìn)一步改革的問(wèn)題，需要認(rèn)真加以討論。

由于鐵路總公司承接的債務(wù)要與其承接的資產(chǎn)掛鉤，因此，明確總公司的性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍和資產(chǎn)狀況，是首先要解決的問(wèn)題。我們認(rèn)為，總公司可以叫做干線鐵路公司，以經(jīng)營(yíng)全國(guó)的鐵路干線為目標(biāo)，將京滬、京廣、隴海、京沈等干線資產(chǎn)劃歸總公司經(jīng)營(yíng)，按照資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量承接相應(yīng)的債務(wù)。所有支線鐵路交給地方或者私人，成立各個(gè)支線鐵路公司，也按照資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量承接相應(yīng)的債務(wù)。這也可以看作是政府承擔(dān)的部分，如有不足，由財(cái)政承擔(dān)。具體辦法可以成立相應(yīng)的資產(chǎn)管理公司處理，也可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)拍賣交易進(jìn)行操作。

新債是即將發(fā)生的事情，應(yīng)當(dāng)在發(fā)生前就做出安排，明確決策主體和償債主體。也就是說(shuō)，誰(shuí)投資建設(shè)，誰(shuí)舉債籌資，誰(shuí)經(jīng)營(yíng)還債。不能再一鍋煮了。如果這樣做，那么就有幾種情況：凡總公司愿意建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的交給總公司，凡地方愿意建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的，交給地方；凡私人愿意投資經(jīng)營(yíng)的，交給私人；凡無(wú)人投資和經(jīng)營(yíng)的，證明其沒(méi)有或者暫時(shí)沒(méi)有投資價(jià)值，立即放棄下馬。

如果采取上述辦法，債務(wù)的問(wèn)題解決了，產(chǎn)權(quán)安排也就了，行業(yè)改革和企業(yè)改革的任務(wù)也解決了，投資和經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題也解決了，鐵路運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)也就形成了。這樣一來(lái)，鐵路改革雖然起步較晚，但可以迎頭趕上，不會(huì)發(fā)生電力改革和電信改革吃?shī)A生飯的問(wèn)題。

國(guó)家鐵路局和鐵路總公司應(yīng)當(dāng)抓緊這項(xiàng)工作，過(guò)去鐵道部糟塌了那么多錢，現(xiàn)在，拿出點(diǎn)錢，讓有關(guān)研究機(jī)構(gòu)、交通大學(xué)進(jìn)行研究，提出方案，然后進(jìn)行討論比較，選定實(shí)施，以求做好。

應(yīng)當(dāng)特別指出，有人在鐵路改革上提出要區(qū)分經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和公益服務(wù)，要保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。我們認(rèn)為，這種說(shuō)法似是而非。公益服務(wù)可能實(shí)行政府采購(gòu)，為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，非常時(shí)期政府可以接管。真正重要的還是產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)營(yíng)責(zé)任。切莫讓這些似是而非的說(shuō)法蒙住了眼睛，攪亂了思想。

張曙光為北京天則所學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、張弛就職于中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院