國家設(shè)立的地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局沒有鄭州。“心里有感觸，但沒有覺得天塌下來了，該怎么干活兒還怎么干活兒?！编嵵蓁F路局工作人員方仁(化名)告訴法治周末記者。

國務(wù)院批準(zhǔn)《國家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》兩個(gè)月后，國家鐵路局的“三定”(定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制)方案向社會(huì)公開。

根據(jù)“三定”方案，在機(jī)構(gòu)和人員編制上，國家鐵路局定員130人。同時(shí)設(shè)立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州7個(gè)地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局，編制350人，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)鐵路監(jiān)督管理工作。

方仁表示，個(gè)人感情上，他們難以接受鄭州鐵路局被進(jìn)一步削弱，但打破鐵路政企不分的傳統(tǒng)運(yùn)營模式“是非常必要的改革”。

改革步伐太慢

“崗位仍是以前的崗位，工作仍是以前的工作。上班期間，大家集中精力應(yīng)對(duì)繁忙的事務(wù)；私下里，大家聚在一起，交換著從各處聽來的消息，聊聊國家鐵路改革的走向?！狈饺蔬@樣向記者描述他的近況。

方仁介紹說，大家私下聊天時(shí)，對(duì)于鐵路改革的政企分開方向表示贊同。鐵路政企不分時(shí)，鐵路運(yùn)營不考慮效率，容易受到多方面的干擾；政企分開后，運(yùn)營由企業(yè)負(fù)責(zé)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須考慮經(jīng)濟(jì)利益、考慮運(yùn)營效率，原來置于企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來后，也不受運(yùn)營方面的干擾，監(jiān)管力度得以加強(qiáng)。問題在于改革進(jìn)程太慢。國家鐵路局“三定”方案下發(fā)已經(jīng)兩個(gè)多月，7個(gè)地區(qū)鐵路監(jiān)管局如何組建、辦公場所如何解決、哪些人進(jìn)入鐵路監(jiān)管局，都沒有文件明確。

改革也沒有到地方鐵路局的層次。方仁表示，鐵路局都是企業(yè)身份，現(xiàn)在仍掛著鐵路局的牌子，仍按照原有的模式運(yùn)行，下一步是保持現(xiàn)狀還是與其他鐵路局合并成鐵路集團(tuán)公司，沒有公開文件予以明確。

對(duì)于7家地區(qū)鐵路監(jiān)管局管轄的范圍，根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)流傳的消息，已經(jīng)初步進(jìn)行劃分。記者從相關(guān)人士處獲悉，西安鐵路監(jiān)管局監(jiān)管西安鐵路局、太原鐵路局和呼和浩特鐵路局。但此消息并未獲得官方證實(shí)。

鐵路系統(tǒng)內(nèi)還流傳，7家區(qū)域鐵路監(jiān)督管理局組建之后，中國鐵路總公司將整合原有18個(gè)路局組建成8大區(qū)域鐵路公司加以對(duì)應(yīng)。例如，新組建武漢鐵路監(jiān)管局，監(jiān)管由目前的武漢鐵路局和鄭州鐵路局合并的武漢鐵路集團(tuán)公司。

原鐵道部某直屬高校一位研究人士告訴法治周末記者，鐵路改革存在的問題是，在鐵路僵化體制慣性作用下，集權(quán)的鐵路系統(tǒng)抵觸科學(xué)決策和法治思維，沒有商量的余地，也沒有商量的習(xí)慣，根深蒂固。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，鐵路改革基本上是關(guān)著門定方案，沒有事先的討論和信息的公開，難以吸納社會(huì)各界包括鐵路系統(tǒng)職工對(duì)改革的意見和建議，即使拿出改革方案也不完善。

缺失經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能

根據(jù)國家鐵路局“三定”方案，第一項(xiàng)內(nèi)容就是“職能轉(zhuǎn)變”，包括取消部分審批項(xiàng)目和加強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)。取消的14項(xiàng)職責(zé)，包括“取消開行客貨直通列車、辦理軍事運(yùn)輸和特殊貨物運(yùn)輸審批”、“取消企業(yè)鐵路專用線與國鐵接軌審批”等。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師趙堅(jiān)向法治周末記者表示，“三定”方案中僅取消了上述審批項(xiàng)目，并沒有明確這些審批項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為如何運(yùn)行，“三定方案”使方案中缺少了本應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能。

趙堅(jiān)以“取消企業(yè)鐵路專用線與國鐵接軌審批”舉例說，國家鐵路局取消職能審批以后，如果企業(yè)要求新建接入鐵路專運(yùn)線與國鐵接軌，是由中鐵總公司審批，還是由需求企業(yè)和鐵路企業(yè)按照市場規(guī)則協(xié)商確定？按什么規(guī)則進(jìn)行協(xié)商？ (下轉(zhuǎn)7版)趙堅(jiān)認(rèn)為，如果由中鐵總公司審批，高度壟斷的企業(yè)仍然具有相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力；如果由供需雙方按照市場規(guī)則確定，市場規(guī)則如何確定、如何確保雙方按照公平的交易規(guī)則進(jìn)行？國家鐵路局又該起什么作用？如何確保公平競爭和公平交易？他建議，鐵路企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)每天都要發(fā)生，監(jiān)管鐵路企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，屬于國家鐵路局的應(yīng)有職能，應(yīng)該在“三定”方案中明確經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能，包括對(duì)鐵路企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、價(jià)格的監(jiān)管等。

“加強(qiáng)的職責(zé)”包括加強(qiáng)鐵路運(yùn)輸安全、工程質(zhì)量安全和設(shè)備質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，完善監(jiān)督管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等。趙堅(jiān)分析說，“三定”方案已經(jīng)建立鐵路監(jiān)管體制的架構(gòu)，但從方案中看不出明確具體的監(jiān)管思路和監(jiān)管方式，需要在以后進(jìn)一步細(xì)化。

方仁也表示，國家鐵路局的核心職責(zé)是監(jiān)管鐵路運(yùn)營，但短期內(nèi)只是換了個(gè)牌子，“換湯不換藥”，難以在實(shí)質(zhì)上監(jiān)管到位?！斑@么少的人，不可能事無巨細(xì)監(jiān)督那么多鐵路局。”他解釋說，鐵路運(yùn)營是一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，主要依賴設(shè)備和技術(shù)，不了解鐵路運(yùn)營的設(shè)備和相關(guān)技術(shù)，很難進(jìn)行監(jiān)管。他認(rèn)為，國家鐵路局和地區(qū)鐵路監(jiān)管局的職能是負(fù)責(zé)制定鐵路安全運(yùn)營的規(guī)章制度和安全監(jiān)管，一旦發(fā)生重大鐵路事故，負(fù)責(zé)進(jìn)行調(diào)查、分析和作出結(jié)論。日常的監(jiān)管只能是抽查，抽查鐵路企業(yè)執(zhí)行規(guī)章的情況、調(diào)度命令等日常安全操作記錄。

前述鐵路系統(tǒng)研究人士對(duì)監(jiān)管效果表示憂慮：在鐵路監(jiān)管部門與鐵路運(yùn)營企業(yè)之間、中鐵總公司與地方鐵路公司之間的體制沒有完全理順之前，由于鐵路運(yùn)營的專業(yè)性，能否監(jiān)管好鐵路企業(yè)，還是一個(gè)未知數(shù)；國家鐵路局是拆分鐵道部后組建的監(jiān)管部門，其組成人員許多來自于原鐵道部，自身也有一個(gè)身份的轉(zhuǎn)變和監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變，原來是自己監(jiān)督自己，現(xiàn)在是置身鐵路之外行使監(jiān)督職責(zé)。他表示，雙方都要適應(yīng)自己的新角色，國家鐵路局是裁判員，鐵路企業(yè)是運(yùn)動(dòng)員，不能混淆。

鐵路法應(yīng)該修訂

作為鐵路職工，大家已經(jīng)習(xí)慣了鐵路局的分分合合，接受采訪時(shí)，幾位鐵路系統(tǒng)人士共同的感觸是，一會(huì)兒分開、一會(huì)兒合并，老是變來變?nèi)ィ垓v，鐵路改革不能快點(diǎn)嗎？

前述鐵路系統(tǒng)研究人士認(rèn)為，要避免折騰，必須在法律框架下約束鐵路改革，法律框架包括以鐵路法為主體的鐵路法律法規(guī)體系。國務(wù)院撤銷鐵道部之后，立法機(jī)關(guān)首先應(yīng)該修訂的法律就是鐵路法，并對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行清理。原來鐵路法的主體就是一個(gè)鐵道部，鐵道部撤銷之后，主體一分為三，政府監(jiān)管和企業(yè)運(yùn)營相分離，需要在鐵路法中予以明確各自的職權(quán)范圍。

趙堅(jiān)對(duì)此表示贊同：鐵路法肯定要修改，原有政企合一的模式已經(jīng)滯后于改革實(shí)踐。

鐵路法自1991年5月實(shí)施至今已經(jīng)22年，其間曾多方呼吁修訂，但一直未能進(jìn)入立法程序。因此，趙堅(jiān)認(rèn)為，修改法律是一個(gè)漫長的過程，當(dāng)務(wù)之急是制定或修改鐵路監(jiān)管領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)范。鐵路監(jiān)管的組織架構(gòu)建立后，怎么運(yùn)行、監(jiān)督什么、如何監(jiān)督，從“三定”方案中看不出來，需要制定一系列鐵路監(jiān)管辦法，要針對(duì)通信信號(hào)、軌道線路、機(jī)車車輛、調(diào)度指揮等不同專業(yè)領(lǐng)域設(shè)置不同的關(guān)鍵監(jiān)管環(huán)節(jié)和監(jiān)管辦法規(guī)定。