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    文貫中:徹底改革現(xiàn)行土地制度才可根治三農(nóng)問題

    2010年11月29日 08:26財經(jīng)網(wǎng) 】 【打印共有評論0

    解決“三農(nóng)”問題的根本途徑是城市化,讓農(nóng)民分享城市的聚集效應(yīng)。應(yīng)徹底改革現(xiàn)行土地制度和戶籍制度,使城市化轉(zhuǎn)到市場主導(dǎo)的模式上來

    文貫中 熊金武/文

    城市化的真諦只有一條,就是吸納農(nóng)村人口進城定居,以降低農(nóng)村人口在總?cè)丝谥械谋戎?。也就是說,不僅農(nóng)村勞動力,其配偶、子女,甚至親人都要能自由進入城市工作、生活和定居,真正成為具備在城市環(huán)境下自身再生產(chǎn)能力并能融入城市生活的市民。

    解決“三農(nóng)”問題的根本途徑是城市化,讓農(nóng)民分享城市的集聚效應(yīng)。幾億農(nóng)村人口亟待進入城市定居,中國城市化任重道遠(yuǎn),可謂最大的民生工程。這個國情要求中國城市化必須以吸收農(nóng)村人口,尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)的貧窮農(nóng)民先行。這樣可提高土地和投資利用效率,充分發(fā)揮城市人口集聚效應(yīng),形成可持續(xù)性內(nèi)生經(jīng)濟增長,降低城鄉(xiāng)收入差距。

    人口密集型城市化

    人們常說,中國官方城市化率在2009年已達46.6%,約1.5億到2億名農(nóng)民工進城工作,并由此認(rèn)為中國城市化發(fā)展迅速。不過,政府主導(dǎo)下巨額資金和土地投入到大、洋、全的城市現(xiàn)代化建設(shè),卻導(dǎo)致城市房價高漲,新建成區(qū)人氣不足,缺乏吸納農(nóng)村移民的能力。

    已經(jīng)進城打工的農(nóng)民工很難取得戶口、住房、就業(yè)、醫(yī)保和社保,更無法實現(xiàn)家庭團圓,大部分最終只能重返農(nóng)村。這說明上述城市化率被顯著高估,據(jù)經(jīng)濟學(xué)家華生嚴(yán)格按照城市戶籍人口計算,發(fā)現(xiàn)城市化率僅為30%左右。

    通過慘痛的教訓(xùn),我們認(rèn)識到經(jīng)濟發(fā)展的路徑須基于符合本國要素稟賦的比較優(yōu)勢。在究竟走什么樣的城市化道路問題上,我們也無法回避本國的要素稟賦。究竟是走人口密集型的東亞城市化道路,還是走土地、資本密集型的北美城市化道路,已尖銳地擺在我們面前。

    如果在有限的城市土地上最大限度地吸收外來人口,特別是農(nóng)村人口工作定居,實現(xiàn)人口密集型的城市發(fā)展,中國城市化水平就能獲得實質(zhì)性的提高。

    然而,在現(xiàn)行土地制度和戶籍制度下,城市化成本居高不下,新建小區(qū)往往缺乏內(nèi)在活力,形成巨大的城市集聚效應(yīng)的無謂損失,有礙于以擴大內(nèi)需為主題的經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型。選擇符合國情的城市化道路成為當(dāng)務(wù)之急。

    “老浦西”“新浦東”

    “老浦西”和“新浦東”是同一區(qū)域形成的城市化經(jīng)驗?!袄掀治鳌迸d起以近代上海自由市場經(jīng)濟為基礎(chǔ),“新浦東”則在政府主導(dǎo)下在短短20年里一躍成為世界現(xiàn)代化水平最高的城區(qū)之一。

    在將“租界”和“舊上海”這些符號抽象掉,并拋開籠罩在這些名詞身上的意識形態(tài)外衣以后,“老浦西”和“新浦東”不僅代表城市發(fā)展先后順序的不同時間概念和分列黃浦江兩岸的不同地理位置,更體現(xiàn)了兩種城市化道路及其產(chǎn)生的城市集聚效應(yīng)的績效差異。對于正向世界各地尋找城市化啟示的中國來說,認(rèn)真反思和比較“老浦西”和“新浦東”所代表的寶貴的本土性經(jīng)驗,具有特別的指導(dǎo)意義。

    “老浦西”的興起得利于由租界開創(chuàng)并為華界當(dāng)局借鑒的一系列市場導(dǎo)向型城市制度,主要包括《土地章程》、中外人口自由流動制度和地稅、房捐制度?!锻恋卣鲁獭返於顺鞘型恋孛魑漠a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ),城市擴張所需土地是郊區(qū)農(nóng)民基于對土地市場的價格信號做出反應(yīng)而自愿提供。

    “老浦西”中心區(qū)土地面積只有87平方公里,平均每年擴張不超過1平方公里,而1950年人口達到414萬,超過了4.7萬人/平方公里,吸納就業(yè)人口186.5萬人,超過了2.1萬人/平方公里。

    小刀會起義后,華洋分居被打破,外來人口可以自由進入租界和華界,構(gòu)成“老浦西”總?cè)丝诘?5%,其中很多是來自外省的窮苦農(nóng)民、難民和災(zāi)民。地稅和房捐成為城市房地產(chǎn)增值收益再分配的合理機制,占到租界財政收入的60%,構(gòu)成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。

    “老浦西”城市化是以市場原則為基礎(chǔ)的,人口、土地、資本等要素根據(jù)市場供求以價格為杠桿自由流動,體現(xiàn)了強大的人口吸收能力,極大地發(fā)揮了城市集聚效應(yīng),方才成就了近代上海的輝煌。“老浦西”模式代表了一條人口密集、土地集約型的城市化道路,吸納了大量農(nóng)村人口,符合城市化的真諦。

    “新浦東”的興起得力于在城市土地管理制度、戶籍制度和土地財政框架下政府主導(dǎo)的大規(guī)模土地和資本要素投入。截至2007年,浦東新區(qū)累計城市基礎(chǔ)設(shè)施投資額1883億元,全社會固定資產(chǎn)投資額7549億元,而出讓土地面積累計達到72平方公里,耕地面積減少151.7平方公里,相當(dāng)于耕地總面積的65%。2007年“新浦東”建成區(qū)面積已快速增長到228平方公里。在1997年后的十年間每年擴展面積超過15平方公里,相當(dāng)于半個“租界”。

    不過,高企的房價和戶籍制度排斥絕大部分的外來農(nóng)民進城定居。這導(dǎo)致“新浦東”吸收外地人口,尤其是外地農(nóng)村人口的能力極低,不僅建成區(qū)人口密度和單位面積吸收就業(yè)人口遠(yuǎn)低于“老浦西”,且呈現(xiàn)出持續(xù)下降趨勢。外來人口在常住人口中所占比例只有30%左右,實現(xiàn)定居的外來人口也多不是農(nóng)民,于是“新浦東”人口集聚效應(yīng)微弱。

    向“東”?向“西”?

    可以看出,“老浦西”市場主導(dǎo)型城市化道路能大量吸收外地人口,特別是農(nóng)村人口,不僅符合城市化的真諦,而且符合人多地少、農(nóng)村人口龐大的國情。

    這種模式是循序漸進的,尊重經(jīng)濟發(fā)展的階段性和社會進步的多樣性,對各種收入結(jié)構(gòu)的人口,特別是來自外地貧困地區(qū)的農(nóng)村人口具有高度包容性。

    同時各種要素在價格的指引下,自由流動以反復(fù)探索各種窮盡城市集聚效應(yīng)的機會,實現(xiàn)符合國情的資本、技術(shù)、勞動力和土地等資源的最有效配置,符合經(jīng)濟內(nèi)生增長的要求,是可持續(xù)和可復(fù)制的城市化模式。

    “新浦東”經(jīng)驗代表政府導(dǎo)向型城市化,并未做到大規(guī)模吸收農(nóng)村人口融入城市,降低農(nóng)村人口在總?cè)丝谥械谋戎亍?/p>

    有目共睹的是,投入了巨額資金和土地的“新浦東”建成區(qū)由于人口密度低和樓宇空置率高,導(dǎo)致服務(wù)業(yè)難以發(fā)展,進而越發(fā)難以吸引外來人口定居,形成惡性循環(huán)。與“老浦西”人口增長和服務(wù)業(yè)繁榮的良性循環(huán)相比,“新浦東”城市集聚效應(yīng)遠(yuǎn)未窮盡,缺乏內(nèi)生性的經(jīng)濟發(fā)展活力。

    總之,人口密集型的“老浦西”模式就是一條具有可復(fù)制性的市場導(dǎo)向型城市化道路,與土地資本密集型的“新浦東”經(jīng)驗相比更符合國情,更能發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)??墒乾F(xiàn)行體制下,勞動、資本和土地三大生產(chǎn)要素自由流動所面臨的種種制度性障礙,其中又以土地要素和農(nóng)村人口的自由流動受到的制度障礙為最。

    為了提高城市資源配置的效率,加速農(nóng)村人口進城定居,在加強城市規(guī)劃的同時,中國應(yīng)廢棄將土地的用途管制等同于對土地的民間所有權(quán)的徹底剝奪的做法,徹底改革現(xiàn)行土地制度和戶籍制度,使城市化轉(zhuǎn)到市場主導(dǎo)的模式上來。能否接受和推廣“老浦西”模式,是對國人眼光和氣魄的嚴(yán)峻考驗。-

    文貫中為美國三一學(xué)院教授,熊金武為三一學(xué)院訪問學(xué)者

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    作者:    編輯: dinghl
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