編者按：佟麗華為北京致誠農民工法律援助與研究中心主任、北京市法學會農村法治研究會會長、全國律師協(xié)會法律援助與公益法律事務委員會常務副主任、新中國成立60周年大慶“依法治國”彩車上唯一的律師代表。基于其所率領的團隊十余年的專職公益法律服務經(jīng)驗與過去一年的專項調研，對中國農村法治熱點問題進行了系統(tǒng)梳理并提出政策建議，是為本文。2004年以來，中央連續(xù)7年的“一號文件”都是針對“三農”問題作出，這充分體現(xiàn)了中央對“三農”問題的重視。但知易行難，直到現(xiàn)在，很多重要問題仍舊沒能得到很好解決，農村發(fā)展依舊面臨巨大挑戰(zhàn)。究其原因，我們認為最主要的是中央政策沒有及時轉化為可操作的法律。

如果說當前中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，那么在立法和執(zhí)法層面也存在這種明顯差異。甚至可以說，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的根源是法治的不平衡。要想切實推進農村發(fā)展，就必須認真研究制約農村發(fā)展所面臨的種種法治環(huán)境，大力推動農村法治的發(fā)展，為農村及農民發(fā)展注入新的活力。

當前中國農村的“萬花筒”

耕地紅線堪憂。

為了真實了解農村耕地減少情況，我們曾于2009年4月組織專人到河北省52個自然村進行了走訪，發(fā)現(xiàn)普遍存在耕地減少情況。上世紀80年代末90年代初剛分地時，52個自然村共有耕地大約16萬畝，到2009年初，減少了近10萬畝?；厩闆r是，經(jīng)濟越發(fā)達的農村，耕地減少越嚴重，有些農村已經(jīng)基本沒有耕地。

2010年春節(jié)前夕，我們又組織了一次首都大學生“農村法治熱點問題調研活動”，在調研涉及全國22個省、區(qū)、市的66個村中，過去5年平均每年減少耕地約2000余畝。

我們謹慎估計，2004年以來我國每年凈減少耕地應當不少于1000萬畝。按這樣的數(shù)據(jù)估算趨勢，不久后，全國耕地18億畝紅線可能保不住。

失地農民可能過億。

中國目前失地農民到底有多少？由于缺乏全國性的權威數(shù)據(jù)，我們只能通過各種方法來試圖分析這個數(shù)據(jù)。

根據(jù)近年福建、四川、廣東等地不同渠道公布的失地農民人口數(shù)據(jù)，以及失地畝數(shù)來綜合分析，我們認為，目前全國失地農民總數(shù)應當在1.2億左右。從分布來看，這些失地農民主要分布在城市周邊。他們當中有的還是農民身份，有的可能已經(jīng)轉為居民戶口。按上述每年減少耕地1000萬畝計算，每年新增加失地農民應當在700萬左右，到2015年，中國失地農民有可能超過1.5億。

近些年來，在一些大中城市周邊的失地農民能夠獲得較高的貨幣補償，有些還能解決社會保障和就業(yè)。但總的來看，在當前中國的1億多失地農民中，大多數(shù)都只是獲得了貨幣補償，既沒有社會保障，也沒有安排就業(yè)，同時貨幣補償?shù)臄?shù)額也較低。當失地農民花完了手中的積蓄，在無法就業(yè)，也沒有社會保障時，他們將可能淪為城市中的貧民，這將對社會穩(wěn)定帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

征地事件日益嚴峻。

近年來，農村征地引發(fā)的社會矛盾日益尖銳，主要表現(xiàn)為直接暴力沖突、群體上訪和失地農民的大量出現(xiàn)。從我們對媒體廣泛報道的30個群體性案件研究來看，這些群體性案件背后反映的是嚴重侵害農民權益問題。

具體表現(xiàn)在：征地補償標準低；挪用、截留、拖欠征地補償款導致實際獲得補償更少；農民無平等協(xié)商權和知情權；失地農民缺乏有效合法救濟途徑；暴力征地激化社會矛盾。

環(huán)境污染突出。

《2009年中國環(huán)境狀況公報》對農村環(huán)境狀況的描述為：“當前農村環(huán)境問題日益突出，形勢十分嚴峻。突出表現(xiàn)為農村生活污染治理基礎薄弱，面源污染日益加重，農村工礦污染凸顯，城市污染向農村轉移有加速趨勢，農村生態(tài)退化尚未有效遏制。”

我們對100個媒體報道案例的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，累積性污染為95件，其中污染持續(xù)時間5年以上的為47起，有不少污染企業(yè)是地方政府招商引資企業(yè)或者是當?shù)刂еa(chǎn)業(yè)。從案件的受害人群來看，這100件案件全部為受害者人數(shù)眾多的情形。從統(tǒng)計案例中還可看出，政府監(jiān)管薄弱、環(huán)保意識差、維權反應機制不健全，是當前農村環(huán)境保護領域普遍存在的問題。

“違章建筑”治理難。

大量“違建”為城市近郊治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)：衛(wèi)生環(huán)境臟亂不堪，村容鎮(zhèn)貌普遍較差；水、電、氣等超負荷運轉，基礎設施嚴重老化；消防隱患潛伏在雜亂的“城中村”。

違章建筑的泛濫，歸根結底是政策以及管理的滯后造成的：有些開發(fā)商初期只負責樓盤開發(fā)，而后協(xié)調規(guī)劃等部門關系以獲得銷售許可，但對本應負責的綠地等配套開發(fā)卻長期拖延，導致未被開發(fā)區(qū)域農民建設大量“違章建筑”；城市開發(fā)具有一定的漸進性和不確定性，為降低拆遷成本，有些地方政府過早停止了對農民建設房屋的審批，堵住了合法渠道。

宅基地案件缺準繩。

由于近年農村有很多拆遷行為，拆遷后農村居民可以獲得相對較高的補償。加之我國禁止城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地房屋政策的出臺，許多原本已經(jīng)履行完畢的農村宅基地房屋出售人在利益驅使下，紛紛到法院起訴，要求確認原房屋買賣合同無效，并要求買受人返還房屋。最高人民法院尚未就該類案件發(fā)布統(tǒng)一的司法解釋，在是否受理該類案件、是否受訴訟時效約束、如何認定合同效力、如何處理無效合同等問題上，各地法院之間，甚至同一法院的不同法官之間的認識并不一致。

“小產(chǎn)權房”處境尷尬。

中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書》顯示，截至2007年上半年，“小產(chǎn)權房”已達現(xiàn)存全國實有城鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上，即66億平方米。2009年8月，國土資源部《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》提出：嚴肅查處違反土地管理法律法規(guī)的新建“小產(chǎn)權房”和高爾夫球場項目用地。

但政府面臨的難題是：由于前期管理不善，導致如今的“小產(chǎn)權房”已經(jīng)做大。這時“小產(chǎn)權房”問題已經(jīng)不是簡單的政府與村委會和開發(fā)商的問題，而是演變?yōu)檎唾徺I“小產(chǎn)權房”的業(yè)主之間的問題。大規(guī)模拆除將使政府和百姓付出巨大的經(jīng)濟損失、引發(fā)無盡糾紛和尖銳的社會矛盾。不拆，又面臨“小產(chǎn)權房”發(fā)展日盛、公然違背政府政策的尷尬。

集體資產(chǎn)分配不透明。

內蒙古包頭市九原區(qū)尹六窯村分配土地補償款時“等級制”、“世襲”制的案件，曾引發(fā)社會對農村集體資產(chǎn)收益分配問題的關注。根據(jù)《村民委員會組織法》，村民會議有權決定征地補償費等分配事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有權力強行干預。在2003年2月召開的全國法院立案工作會議上，最高人民法院立案庭認為，農村集體經(jīng)濟組織成員與農村集體經(jīng)濟組織因征地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人民法院不予受理，應由行政部門協(xié)調解決。也就是說，類似案件基本被排除在法院訴訟之外。

那么，認為權益受到侵害的少數(shù)農民，又能通過什么樣的程序和制度來救濟自己的權利呢？這個問題不僅制約著農民維權，也讓基層政府和司法機關感到無奈。

“村官”腐敗較嚴重。

我們分析了50起“村官”職務犯罪的案件，其中針對集體財產(chǎn)的就占了45起，主要表現(xiàn)為：明顯違反基本的財務管理制度，最常見的有收款不入賬、領款不簽字、長期打借條占用公款不還、違規(guī)提款、無票據(jù)報銷等；通過偽造憑證、偽造村民簽名、虛構事實偽造項目等，騙取各類?？睢⒀a償款項等；巧立名目，私分、揮霍集體財產(chǎn)；挪用公款，滿足借貸、做生意、賭博等私欲。

免責聲明：本文僅代表作者個人觀點，與鳳凰網(wǎng)無關。其原創(chuàng)性以及文中陳述文字和內容未經(jīng)本站證實，對本文以及其中全部或者部分內容、文字的真實性、完整性、及時性本站不作任何保證或承諾，請讀者僅作參考，并請自行核實相關內容。

>>  熱點推薦：

村民送“最不作為”獎 強生再爆大規(guī)模召回 黑作坊茅房里造茅臺 澳第三城市遭洪水吞噬