盡快制定農(nóng)村房屋管理法

我國(guó)憲法、土地管理法等僅對(duì)宅基地的權(quán)屬性質(zhì)作了原則性規(guī)定，有關(guān)農(nóng)村房屋的內(nèi)容幾乎沒(méi)有。如果不及時(shí)在立法層面對(duì)農(nóng)村房屋的權(quán)屬、建造及轉(zhuǎn)讓等加以明確和調(diào)整，由農(nóng)村房屋衍生出來(lái)的問(wèn)題將越來(lái)越多，這不但會(huì)損害農(nóng)民的切身利益，也將使國(guó)家的管理陷入被動(dòng)。建議全國(guó)人大盡快調(diào)研制定農(nóng)村房屋管理法，通過(guò)立法，解決以下幾個(gè)主要問(wèn)題：

確立農(nóng)民宅基地建設(shè)房屋的審批、監(jiān)管、確權(quán)等基本制度。對(duì)農(nóng)村房屋建設(shè)的規(guī)劃管理作出規(guī)定，目前實(shí)踐中依據(jù)的主要是各市、縣制定的地方規(guī)范性文件，各地在宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、自建房層高限制、農(nóng)民建房申請(qǐng)程序、審批權(quán)限劃分等幾個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題上均無(wú)一致性規(guī)定。

確立嚴(yán)格的臨時(shí)建筑審批、監(jiān)管制度，解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的“違章建筑”問(wèn)題。這里“臨建”是專就農(nóng)村建房而言，即只要村民欲搭建符合政府開(kāi)發(fā)時(shí)間、規(guī)劃、安全等要求的房屋，都可以獲準(zhǔn)建設(shè)并被頒發(fā)《臨時(shí)建筑許可證》。與其讓農(nóng)民申請(qǐng)建房的途徑受阻，不如變堵為疏，既疏通了農(nóng)民的致富之路，又減少了政府日后“拆違”的成本支付。

確立農(nóng)村宅基地房屋的合法流轉(zhuǎn)制度?？梢越⑥r(nóng)村宅基地房屋交易市場(chǎng)，允許農(nóng)村宅基地房屋買賣，取消對(duì)城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買農(nóng)村宅基地上房屋的政策限制。此舉將極大刺激農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)可以預(yù)防和減少農(nóng)村宅基地房屋私下隱性交易的數(shù)量，遏制城市房?jī)r(jià)快速上漲。為避免農(nóng)村居民出售房屋后流離失所，并預(yù)防農(nóng)村宅基地市場(chǎng)放開(kāi)后一部分人憑借資金優(yōu)勢(shì)進(jìn)行土地兼并、壟斷農(nóng)村宅基地，法律可以對(duì)農(nóng)村宅基地房屋買賣雙方的資格、條件進(jìn)行明確限定。

本著分清責(zé)任、分類處理的原則，妥善解決現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。建議根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”的具體形態(tài)作出不同的處理決定：對(duì)于嚴(yán)重違規(guī)的“小產(chǎn)權(quán)房”要堅(jiān)決予以拆除，包括違反土地利用總體規(guī)劃、非法占用耕地(尤其是基本農(nóng)田)、存在嚴(yán)重質(zhì)量安全隱患等的“小產(chǎn)權(quán)房”；對(duì)基本符合規(guī)劃，又無(wú)質(zhì)量安全隱患的“小產(chǎn)權(quán)房”，建議制定制度，予以分類解決。

為了維護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”的保障性功能和市場(chǎng)的公平，對(duì)已購(gòu)“小產(chǎn)權(quán)房”的中高收入人群，可按照商品房的政策辦理，由相關(guān)部門確定補(bǔ)交費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，將該“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為商品房。對(duì)低收入人群，可以自愿選擇按商品房政策或保障性住房政策處理。將現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為保障性住房，不僅能滿足普通百姓的住房需求，減輕政府負(fù)擔(dān)，而且必將平抑當(dāng)前過(guò)高的房?jī)r(jià)，使房?jī)r(jià)趨向合理。

加強(qiáng)行政監(jiān)管和司法救濟(jì)

中央政府和有關(guān)部門多次發(fā)出通知，要求保護(hù)農(nóng)民利益。以我們多年的基層工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這些通知出發(fā)點(diǎn)是好的，但不一定有明顯效果。究其根源，關(guān)鍵在于一些基層區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)形成特殊的利益共同體。與之相比，農(nóng)民處于絕對(duì)的劣勢(shì)。

在特殊利益共同體與農(nóng)民權(quán)益的博弈中，只有中央政府的有力介入，才能遏制權(quán)力的放肆，才能給農(nóng)民以力量。只有中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能科學(xué)有效地推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展并保障農(nóng)民權(quán)益。

2010年中央“一號(hào)文件”指出，“完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，切實(shí)解決好農(nóng)村征地、環(huán)境污染、移民安置、集體資產(chǎn)管理等方面損害農(nóng)民利益的突出問(wèn)題?！睘閷?shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和避免矛盾激化的雙重目標(biāo)，建議建立有效的中央政府主導(dǎo)的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)制度。當(dāng)前來(lái)看，至少有使建立和完善以下制度：

建立中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)民就土地、環(huán)保等群體性投訴的受理、調(diào)查和處理機(jī)制。當(dāng)前，對(duì)于農(nóng)民就土地、環(huán)保等問(wèn)題的投訴和處理，主要還是依靠地方政府。農(nóng)民上訪，往往也是省一級(jí)或者中央職能部門將接到的信訪材料直接轉(zhuǎn)回地方處理，如果當(dāng)?shù)卣鳛槔嫦嚓P(guān)方，就無(wú)法保證處理案件時(shí)的中立和公正。

法院要成為維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要屏障。當(dāng)前法院對(duì)征地補(bǔ)償金分配、環(huán)境污染、耕地糾紛等很多案件，往往拒絕受理。法院拒絕受理案件往往阻塞了依法解決糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的司法路徑，其結(jié)果可能就是非法的、暴力的局面或無(wú)休止的上訪。

國(guó)家要把律師當(dāng)成維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一支重要力量。當(dāng)前律師辦理農(nóng)村征地、環(huán)保等案件面臨著巨大壓力。建議由黨和政府大力推動(dòng)，建立一批法律援助類的社會(huì)組織，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的模式給予資金支持，為國(guó)家依法處理類似案件培養(yǎng)一批專業(yè)人才，以建立一套新的社會(huì)化、職業(yè)化、專業(yè)化維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和糾紛解決機(jī)制。

加強(qiáng)對(duì)村民自治及村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)督和管理。為落實(shí)中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》的有關(guān)精神，以下工作應(yīng)獲重視：有效落實(shí)村民選舉制度；確立集體成員平等的集體資產(chǎn)分配制度；加強(qiáng)政府對(duì)村民自治的有效監(jiān)督和管理；確立有效的村集體資產(chǎn)年度審計(jì)及向村民公開(kāi)制度；確立對(duì)村民自治的司法救濟(jì)制度。

當(dāng)前在農(nóng)村存在兩類嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益的違法行為：區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)違法占用土地；環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。遺憾的是，在這個(gè)過(guò)程中，有些違法行為所獲處罰過(guò)于輕微。如根據(jù)大氣污染防治法和固體廢物污染環(huán)境防治法，罰款額度最高限額分別為50萬(wàn)元和20萬(wàn)元，這樣的處罰力度，客觀上造成了“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀。建議國(guó)家切實(shí)加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲處罰侵害農(nóng)民權(quán)益的違法行為，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

政策聯(lián)動(dòng)農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)變化

隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)民的狀況日益復(fù)雜，單純農(nóng)民的概念已經(jīng)不足以反映農(nóng)村人口的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我們認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)民已經(jīng)分化為四類特定人群。

第一類，傳統(tǒng)農(nóng)民，即生活在農(nóng)村的農(nóng)民。

第二類，新市民。是指轉(zhuǎn)到城市定居、有穩(wěn)定生活來(lái)源的人，主要包括兩類：一是因失地、上學(xué)、參軍等原因轉(zhuǎn)為城市居民戶口，有穩(wěn)定工作或享受社會(huì)保障，從而實(shí)現(xiàn)有穩(wěn)定收入的人；二是戶口雖然還是農(nóng)民，但已經(jīng)在城市定居，因失地獲得高額補(bǔ)償、子女贍養(yǎng)、就業(yè)、自營(yíng)等原因，有穩(wěn)定生活來(lái)源的人。

第三類，農(nóng)民工。他們?cè)诔青l(xiāng)之間流動(dòng)，在外打工主要是希望獲得更多現(xiàn)金收入以改善家庭生活條件，并不一定要在城市長(zhǎng)期定居。

第四類，失地農(nóng)民。主要有兩類：失地后戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民，但無(wú)穩(wěn)定工作也無(wú)社會(huì)保障；失地后身份仍舊是農(nóng)民，無(wú)穩(wěn)定工作也無(wú)社會(huì)保障。

從人口角度而言，我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，更不是城鄉(xiāng)一體化可以概括，而是已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)時(shí)代：即以城市為基礎(chǔ)的市民、以農(nóng)村為基礎(chǔ)的農(nóng)民和以城鄉(xiāng)流動(dòng)為特征的農(nóng)民工與失地農(nóng)民。綜合考慮，到2015年，按農(nóng)民工2.1億、失地農(nóng)民1億計(jì)算，這種處于流動(dòng)狀態(tài)的第三元人口將超過(guò)3億。

農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)變化要求農(nóng)村政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。針對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)民，應(yīng)切實(shí)推進(jìn)涉農(nóng)法律和政策改革。

在農(nóng)民工方面，現(xiàn)有勞動(dòng)立法立足于建立穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，這有助于保障勞動(dòng)者權(quán)益，但忽視了我國(guó)將長(zhǎng)期存在的流動(dòng)農(nóng)民工群體，忽視了這個(gè)群體中大部分人勞動(dòng)關(guān)系短期、靈活的根本特征。建議研究制定一套更符合這個(gè)流動(dòng)群體的特殊的用工制度，如關(guān)于其養(yǎng)老保障，對(duì)穩(wěn)定就業(yè)的，通過(guò)職工社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)解決；對(duì)工作變換頻繁、短期就業(yè)的，依靠農(nóng)村的社會(huì)保障制度。

最難解決的是失地農(nóng)民問(wèn)題。從戰(zhàn)略上看，解決失地農(nóng)民問(wèn)題主要有三點(diǎn)：首先是保障農(nóng)民失地時(shí)的利益；其次是對(duì)無(wú)法轉(zhuǎn)為新市民的，要讓其享有對(duì)農(nóng)民的各種保障；最后是加強(qiáng)培訓(xùn)，促進(jìn)其就業(yè)，使其享有城市發(fā)展的利益。對(duì)龐大的失地農(nóng)民群體，短時(shí)間內(nèi)單純依靠城市或農(nóng)村來(lái)解決其出路都很艱難，只有發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，讓城市和農(nóng)村都來(lái)關(guān)注失地農(nóng)民，才可以保障其穩(wěn)定生活和基本權(quán)利。

真正意義上的城鎮(zhèn)化是要將絕大多數(shù)失地農(nóng)民和部分流動(dòng)農(nóng)民工成功地轉(zhuǎn)為新市民，讓他們?cè)诔鞘杏蟹€(wěn)定的生活。這就要求在因城市發(fā)展需要占用農(nóng)民土地時(shí)，必須解決失地農(nóng)民的就業(yè)或社會(huì)保障，同時(shí)提供與市場(chǎng)價(jià)值相應(yīng)的土地補(bǔ)償；對(duì)在城市自營(yíng)生意或穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民，要提供轉(zhuǎn)為城市居民的路徑，要讓其在子女教育、保障性住房購(gòu)買和租賃、社會(huì)保障等方面享受到與市民一樣的平等待遇。

因此，對(duì)政府而言，新市民不是一個(gè)簡(jiǎn)單的美麗符號(hào)，而是要提供各種制度保障的重大挑戰(zhàn)。這將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，其成敗將影響全局。

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