《瞭望》:土地困境的法治出路(3)
盡快制定農(nóng)村房屋管理法
我國(guó)憲法、土地管理法等僅對(duì)宅基地的權(quán)屬性質(zhì)作了原則性規(guī)定,有關(guān)農(nóng)村房屋的內(nèi)容幾乎沒(méi)有。如果不及時(shí)在立法層面對(duì)農(nóng)村房屋的權(quán)屬、建造及轉(zhuǎn)讓等加以明確和調(diào)整,由農(nóng)村房屋衍生出來(lái)的問(wèn)題將越來(lái)越多,這不但會(huì)損害農(nóng)民的切身利益,也將使國(guó)家的管理陷入被動(dòng)。建議全國(guó)人大盡快調(diào)研制定農(nóng)村房屋管理法,通過(guò)立法,解決以下幾個(gè)主要問(wèn)題:
確立農(nóng)民宅基地建設(shè)房屋的審批、監(jiān)管、確權(quán)等基本制度。對(duì)農(nóng)村房屋建設(shè)的規(guī)劃管理作出規(guī)定,目前實(shí)踐中依據(jù)的主要是各市、縣制定的地方規(guī)范性文件,各地在宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、自建房層高限制、農(nóng)民建房申請(qǐng)程序、審批權(quán)限劃分等幾個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題上均無(wú)一致性規(guī)定。
確立嚴(yán)格的臨時(shí)建筑審批、監(jiān)管制度,解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的“違章建筑”問(wèn)題。這里“臨建”是專就農(nóng)村建房而言,即只要村民欲搭建符合政府開(kāi)發(fā)時(shí)間、規(guī)劃、安全等要求的房屋,都可以獲準(zhǔn)建設(shè)并被頒發(fā)《臨時(shí)建筑許可證》。與其讓農(nóng)民申請(qǐng)建房的途徑受阻,不如變堵為疏,既疏通了農(nóng)民的致富之路,又減少了政府日后“拆違”的成本支付。
確立農(nóng)村宅基地房屋的合法流轉(zhuǎn)制度??梢越⑥r(nóng)村宅基地房屋交易市場(chǎng),允許農(nóng)村宅基地房屋買賣,取消對(duì)城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買農(nóng)村宅基地上房屋的政策限制。此舉將極大刺激農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時(shí)可以預(yù)防和減少農(nóng)村宅基地房屋私下隱性交易的數(shù)量,遏制城市房?jī)r(jià)快速上漲。為避免農(nóng)村居民出售房屋后流離失所,并預(yù)防農(nóng)村宅基地市場(chǎng)放開(kāi)后一部分人憑借資金優(yōu)勢(shì)進(jìn)行土地兼并、壟斷農(nóng)村宅基地,法律可以對(duì)農(nóng)村宅基地房屋買賣雙方的資格、條件進(jìn)行明確限定。
本著分清責(zé)任、分類處理的原則,妥善解決現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。建議根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”的具體形態(tài)作出不同的處理決定:對(duì)于嚴(yán)重違規(guī)的“小產(chǎn)權(quán)房”要堅(jiān)決予以拆除,包括違反土地利用總體規(guī)劃、非法占用耕地(尤其是基本農(nóng)田)、存在嚴(yán)重質(zhì)量安全隱患等的“小產(chǎn)權(quán)房”;對(duì)基本符合規(guī)劃,又無(wú)質(zhì)量安全隱患的“小產(chǎn)權(quán)房”,建議制定制度,予以分類解決。
為了維護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”的保障性功能和市場(chǎng)的公平,對(duì)已購(gòu)“小產(chǎn)權(quán)房”的中高收入人群,可按照商品房的政策辦理,由相關(guān)部門確定補(bǔ)交費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn),將該“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為商品房。對(duì)低收入人群,可以自愿選擇按商品房政策或保障性住房政策處理。將現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為保障性住房,不僅能滿足普通百姓的住房需求,減輕政府負(fù)擔(dān),而且必將平抑當(dāng)前過(guò)高的房?jī)r(jià),使房?jī)r(jià)趨向合理。
加強(qiáng)行政監(jiān)管和司法救濟(jì)
中央政府和有關(guān)部門多次發(fā)出通知,要求保護(hù)農(nóng)民利益。以我們多年的基層工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,這些通知出發(fā)點(diǎn)是好的,但不一定有明顯效果。究其根源,關(guān)鍵在于一些基層區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)形成特殊的利益共同體。與之相比,農(nóng)民處于絕對(duì)的劣勢(shì)。
在特殊利益共同體與農(nóng)民權(quán)益的博弈中,只有中央政府的有力介入,才能遏制權(quán)力的放肆,才能給農(nóng)民以力量。只有中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào),才能科學(xué)有效地推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展并保障農(nóng)民權(quán)益。
2010年中央“一號(hào)文件”指出,“完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制,切實(shí)解決好農(nóng)村征地、環(huán)境污染、移民安置、集體資產(chǎn)管理等方面損害農(nóng)民利益的突出問(wèn)題?!睘閷?shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和避免矛盾激化的雙重目標(biāo),建議建立有效的中央政府主導(dǎo)的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)制度。當(dāng)前來(lái)看,至少有使建立和完善以下制度:
建立中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)民就土地、環(huán)保等群體性投訴的受理、調(diào)查和處理機(jī)制。當(dāng)前,對(duì)于農(nóng)民就土地、環(huán)保等問(wèn)題的投訴和處理,主要還是依靠地方政府。農(nóng)民上訪,往往也是省一級(jí)或者中央職能部門將接到的信訪材料直接轉(zhuǎn)回地方處理,如果當(dāng)?shù)卣鳛槔嫦嚓P(guān)方,就無(wú)法保證處理案件時(shí)的中立和公正。
法院要成為維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要屏障。當(dāng)前法院對(duì)征地補(bǔ)償金分配、環(huán)境污染、耕地糾紛等很多案件,往往拒絕受理。法院拒絕受理案件往往阻塞了依法解決糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的司法路徑,其結(jié)果可能就是非法的、暴力的局面或無(wú)休止的上訪。
國(guó)家要把律師當(dāng)成維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一支重要力量。當(dāng)前律師辦理農(nóng)村征地、環(huán)保等案件面臨著巨大壓力。建議由黨和政府大力推動(dòng),建立一批法律援助類的社會(huì)組織,通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的模式給予資金支持,為國(guó)家依法處理類似案件培養(yǎng)一批專業(yè)人才,以建立一套新的社會(huì)化、職業(yè)化、專業(yè)化維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和糾紛解決機(jī)制。
加強(qiáng)對(duì)村民自治及村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)督和管理。為落實(shí)中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》的有關(guān)精神,以下工作應(yīng)獲重視:有效落實(shí)村民選舉制度;確立集體成員平等的集體資產(chǎn)分配制度;加強(qiáng)政府對(duì)村民自治的有效監(jiān)督和管理;確立有效的村集體資產(chǎn)年度審計(jì)及向村民公開(kāi)制度;確立對(duì)村民自治的司法救濟(jì)制度。
當(dāng)前在農(nóng)村存在兩類嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益的違法行為:區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)違法占用土地;環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。遺憾的是,在這個(gè)過(guò)程中,有些違法行為所獲處罰過(guò)于輕微。如根據(jù)大氣污染防治法和固體廢物污染環(huán)境防治法,罰款額度最高限額分別為50萬(wàn)元和20萬(wàn)元,這樣的處罰力度,客觀上造成了“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀。建議國(guó)家切實(shí)加大行政執(zhí)法力度,嚴(yán)厲處罰侵害農(nóng)民權(quán)益的違法行為,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
政策聯(lián)動(dòng)農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)變化
隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型,農(nóng)民的狀況日益復(fù)雜,單純農(nóng)民的概念已經(jīng)不足以反映農(nóng)村人口的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我們認(rèn)為,中國(guó)農(nóng)民已經(jīng)分化為四類特定人群。
第一類,傳統(tǒng)農(nóng)民,即生活在農(nóng)村的農(nóng)民。
第二類,新市民。是指轉(zhuǎn)到城市定居、有穩(wěn)定生活來(lái)源的人,主要包括兩類:一是因失地、上學(xué)、參軍等原因轉(zhuǎn)為城市居民戶口,有穩(wěn)定工作或享受社會(huì)保障,從而實(shí)現(xiàn)有穩(wěn)定收入的人;二是戶口雖然還是農(nóng)民,但已經(jīng)在城市定居,因失地獲得高額補(bǔ)償、子女贍養(yǎng)、就業(yè)、自營(yíng)等原因,有穩(wěn)定生活來(lái)源的人。
第三類,農(nóng)民工。他們?cè)诔青l(xiāng)之間流動(dòng),在外打工主要是希望獲得更多現(xiàn)金收入以改善家庭生活條件,并不一定要在城市長(zhǎng)期定居。
第四類,失地農(nóng)民。主要有兩類:失地后戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民,但無(wú)穩(wěn)定工作也無(wú)社會(huì)保障;失地后身份仍舊是農(nóng)民,無(wú)穩(wěn)定工作也無(wú)社會(huì)保障。
從人口角度而言,我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),更不是城鄉(xiāng)一體化可以概括,而是已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)時(shí)代:即以城市為基礎(chǔ)的市民、以農(nóng)村為基礎(chǔ)的農(nóng)民和以城鄉(xiāng)流動(dòng)為特征的農(nóng)民工與失地農(nóng)民。綜合考慮,到2015年,按農(nóng)民工2.1億、失地農(nóng)民1億計(jì)算,這種處于流動(dòng)狀態(tài)的第三元人口將超過(guò)3億。
農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)變化要求農(nóng)村政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。針對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)民,應(yīng)切實(shí)推進(jìn)涉農(nóng)法律和政策改革。
在農(nóng)民工方面,現(xiàn)有勞動(dòng)立法立足于建立穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系,這有助于保障勞動(dòng)者權(quán)益,但忽視了我國(guó)將長(zhǎng)期存在的流動(dòng)農(nóng)民工群體,忽視了這個(gè)群體中大部分人勞動(dòng)關(guān)系短期、靈活的根本特征。建議研究制定一套更符合這個(gè)流動(dòng)群體的特殊的用工制度,如關(guān)于其養(yǎng)老保障,對(duì)穩(wěn)定就業(yè)的,通過(guò)職工社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)解決;對(duì)工作變換頻繁、短期就業(yè)的,依靠農(nóng)村的社會(huì)保障制度。
最難解決的是失地農(nóng)民問(wèn)題。從戰(zhàn)略上看,解決失地農(nóng)民問(wèn)題主要有三點(diǎn):首先是保障農(nóng)民失地時(shí)的利益;其次是對(duì)無(wú)法轉(zhuǎn)為新市民的,要讓其享有對(duì)農(nóng)民的各種保障;最后是加強(qiáng)培訓(xùn),促進(jìn)其就業(yè),使其享有城市發(fā)展的利益。對(duì)龐大的失地農(nóng)民群體,短時(shí)間內(nèi)單純依靠城市或農(nóng)村來(lái)解決其出路都很艱難,只有發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),讓城市和農(nóng)村都來(lái)關(guān)注失地農(nóng)民,才可以保障其穩(wěn)定生活和基本權(quán)利。
真正意義上的城鎮(zhèn)化是要將絕大多數(shù)失地農(nóng)民和部分流動(dòng)農(nóng)民工成功地轉(zhuǎn)為新市民,讓他們?cè)诔鞘杏蟹€(wěn)定的生活。這就要求在因城市發(fā)展需要占用農(nóng)民土地時(shí),必須解決失地農(nóng)民的就業(yè)或社會(huì)保障,同時(shí)提供與市場(chǎng)價(jià)值相應(yīng)的土地補(bǔ)償;對(duì)在城市自營(yíng)生意或穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民,要提供轉(zhuǎn)為城市居民的路徑,要讓其在子女教育、保障性住房購(gòu)買和租賃、社會(huì)保障等方面享受到與市民一樣的平等待遇。
因此,對(duì)政府而言,新市民不是一個(gè)簡(jiǎn)單的美麗符號(hào),而是要提供各種制度保障的重大挑戰(zhàn)。這將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程,其成敗將影響全局。
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作者:
佟麗華
編輯:
wangxy
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