有效推進(jìn)農(nóng)村征地制度改革

2004年中央“一號文件”提出要“加快土地征用制度改革”，確立了征地改革的基本方向。2008年中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步就農(nóng)村征地制度改革提出了較為明確的方向。但問題是，征地制度改革依舊處于討論層面，缺乏一套成熟的具體改革方案。

究其根本，除了觀念原因以外，就是現(xiàn)行土地制度為地方政府帶來巨大利益。根據(jù)當(dāng)前的法律制度，即使是農(nóng)村集體建設(shè)用地，也不能直接上市交易，必須先將該土地征收為國有，而后才能進(jìn)入土地開發(fā)市場。

根據(jù)審計(jì)署2008年6月公布的針對11城市的審計(jì)報(bào)告，11城市在2004年至2006年的三個(gè)年度內(nèi)將土地出讓凈收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2108.24億元，占土地凈收益總額2618.69億元的80.51%，而用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和被征地農(nóng)民社會保障的資金僅85.36億，占總額的3.26%。土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占總額的71.18%。

在整個(gè)土地收益中，受益最少的是農(nóng)民。據(jù)全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明分析，目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。

所以當(dāng)前的關(guān)鍵是，應(yīng)盡快推進(jìn)農(nóng)村征地制度改革，建立與中央政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、保障農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)村集體土地征收和使用制度。

我國憲法、土地管理法和物權(quán)法等確立了“為了公共利益的需要”是征收集體土地的唯一前提，但是沒有對“公共利益”作出明確界定，從而導(dǎo)致大量非公共利益的建設(shè)性用地打著“公共利益”的旗號來進(jìn)行，引起失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。所以應(yīng)盡快從立法上明確界定公共利益，縮小征地范圍。可以像大多數(shù)國家一樣，采取列舉方式界定公共利益的范圍，同時(shí)規(guī)定任何具體列舉之外的土地征用必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。

當(dāng)前征地補(bǔ)償安置模式多種多樣，如一次性貨幣補(bǔ)償安置、重新?lián)駱I(yè)補(bǔ)償安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、入股分紅安置、養(yǎng)老保障安置、異地移民安置等，各種補(bǔ)償安置模式各有利弊，單一的補(bǔ)償安置模式并不能滿足失地農(nóng)民的安置需求。一個(gè)解決辦法是，在貨幣補(bǔ)償基礎(chǔ)上，盡快建立全國統(tǒng)一的、強(qiáng)制執(zhí)行的社會保障補(bǔ)償方式，這樣不僅能夠讓農(nóng)民獲得眼前利益，而且為其長遠(yuǎn)的生活和醫(yī)療提供保障。

即使是出于公共利益的需要征用農(nóng)民的土地，也應(yīng)該提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低。只有建立與市場相聯(lián)系的土地補(bǔ)償機(jī)制，讓農(nóng)民在土地增值過程中真正受益，才能確保農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

另外，正如2008年中央“一號文件”所提出的，可以考慮建立一套公平、公正、獨(dú)立的土地征收糾紛裁決制度。根據(jù)當(dāng)前法律規(guī)定，制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的就是當(dāng)?shù)卣?，而對爭議裁決的還是當(dāng)?shù)卣?，這種制度顯然難以確保農(nóng)民的利益。建議設(shè)立獨(dú)立于批準(zhǔn)和實(shí)施征地政府機(jī)構(gòu)的裁決制度，裁決人員由專業(yè)的、中立的專家組成，對裁決的申請時(shí)效、程序、裁決期限等都應(yīng)當(dāng)有詳細(xì)的規(guī)定，以保障農(nóng)民有效參與和程序公正。對裁決機(jī)構(gòu)作出的裁決不服，可以向人民法院起訴。

農(nóng)村集體土地怎樣參與市場開發(fā)？我們認(rèn)為，當(dāng)前關(guān)鍵是建立起農(nóng)民有效參與、農(nóng)民公平分享收益的集體土地開發(fā)制度。改變現(xiàn)在集體土地只能轉(zhuǎn)為國有土地后才能進(jìn)入市場的局面，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入土地開發(fā)市場。

新制度的要害是必須讓村集體建設(shè)用地進(jìn)入開發(fā)市場、接受市場競爭。在進(jìn)入到土地市場后，所有想使用該地塊的開發(fā)商，都必須進(jìn)行公開競價(jià)，假如村里自己有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，也必須參與這種公開競爭。只有經(jīng)過公開、透明的競爭程序，才能使整個(gè)開發(fā)過程處于“陽光”之下，才能避免之前由村委會暗箱操作帶來的種種弊端。

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