1982年憲法第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有”。這一文字簡(jiǎn)單的規(guī)定留下了許多在法律上模糊不清的問題。

首先，什么是城市？該條文對(duì)“城市”沒有明確的定義，是按行政區(qū)劃還是按自然地理特征來界定？在北京這座城市里，最準(zhǔn)確的具自然地理特征的“城”是“紫禁城”，因?yàn)樗Ａ袅顺菈?。那些沒有城墻的城市，其邊界在哪里呢？四環(huán)路以外還是三環(huán)路以外？不管在地圖上怎么圈，不可否認(rèn)的是，城市邊緣地帶有大量的城鄉(xiāng)結(jié)合部，那里既有農(nóng)田，也有住宅樓，那么農(nóng)田是否也屬于狹義的“城市”呢？顯然，按自然地理特征來界定“城市”，并不具備法律上的可操作性。而按行政區(qū)劃來界定“城市”，則會(huì)造成憲法不同條款之間的彼此矛盾。比如，北京市近郊區(qū)(比如海淀區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量農(nóng)用地，如果把這些地歸為國(guó)有，那么就違反了農(nóng)民土地的集體所有制。顯然，所謂“城市的土地”事實(shí)上就沒有明確的范圍界線，制定憲法的參與者或許不懂，或者就根本不想知道，他們不過是按照?qǐng)?zhí)政黨的黨內(nèi)分工，完成撰寫、通過憲法條文的工作任務(wù)而已，并不必為憲法條文如何實(shí)施操心。這樣不具法律上可操作性的憲法條文，居然就長(zhǎng)期成為中國(guó)的“根本大法”的一個(gè)組成部分。

當(dāng)然，這里還可以有一個(gè)“合理化”的解釋：在憲法規(guī)定城市土地的國(guó)有性質(zhì)時(shí)，因?yàn)閷?duì)“城市”未給定義，“城市”的土地也就沒有邊界，所謂的“國(guó)有”土地也就沒有邊界了；沒有邊界的定義，不是給了各級(jí)政府最大的權(quán)力和任意發(fā)揮的空間嗎？進(jìn)一步看，雖然1982年憲法對(duì)“城市土地國(guó)有”的界定非常模糊，但可以作這樣的理解：在中國(guó)，除由法律規(guī)定屬于農(nóng)村集體所有的土地外，其它的土地均屬國(guó)家所有。

80年代中期以來，城市房地產(chǎn)開發(fā)的過程證明，這種含糊不清的憲法規(guī)定，為官商勾結(jié)、混水摸魚的腐敗創(chuàng)造了條件。

近年來，各級(jí)地方政府經(jīng)常舉著“城市化”的旗幟大肆圈占城郊農(nóng)民的土地，由此就可以看出1982年憲法該條款模糊性的好處了：只要推行“縣改市”，再以城市發(fā)展為理由，就可以堂而皇之地獲取農(nóng)村土地國(guó)有化的收益，以填充空虛的地方財(cái)政，因?yàn)?，“城市化”就是城市行政區(qū)控制的土地面積不斷擴(kuò)大，而農(nóng)村土地一旦歸入城市的范圍，也就自然而然地“國(guó)有化”了。如此，則“城市化”程度越高，土地國(guó)有化程度也越高，土地國(guó)有化過程中斂聚的財(cái)富也越多。也許這就是“與時(shí)俱進(jìn)”吧。

其次，什么是“國(guó)家”？國(guó)家可以被理解為抽象的國(guó)家機(jī)器，它本身沒有行政層級(jí)的分類，不能指稱“市一級(jí)國(guó)家”或“縣一級(jí)國(guó)家”。然而，國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)變更收益卻必然落實(shí)到具體行政層級(jí)的政府財(cái)政部門，海淀區(qū)或昌平縣獲得的收益恐怕不能交給財(cái)政部全額支配。假如把國(guó)有理解為“全民所有”，那么問題就更多了，貴州是中國(guó)的一個(gè)省，但深圳市的土地收益能允許貴州省政府分享嗎？

再次，誰是“國(guó)家”的具體代表者？政府當(dāng)然認(rèn)為自己毫無疑問是“國(guó)家”的唯一代表者。但是，1982年憲法的第2條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。按照中共的意識(shí)形態(tài)，政府及其官員都是“人民的公仆”，是“為人民服務(wù)”的。當(dāng)“國(guó)家”把城市居民的私有地產(chǎn)無償國(guó)有化時(shí)，這不是“仆人”無償剝奪“主人”的財(cái)產(chǎn)嗎？1954年憲法的第11條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)?！币院蟮膽椃ǘ急Ａ袅诉@一規(guī)定。如果認(rèn)為1982年憲法把城市居民的私有地產(chǎn)無償國(guó)有化，是一種合法的修憲行動(dòng)，那么，這一行動(dòng)本身就事實(shí)上否定了憲法關(guān)于“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”和“國(guó)家保護(hù)公民的房屋和各種生活資料的所有權(quán)”基本條款內(nèi)容的真實(shí)性。從這個(gè)角度來看，關(guān)于“城市土地國(guó)有”的憲法條款造成了憲法各條款之間內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性沖突，至少反映出中國(guó)立法機(jī)構(gòu)的立法行為之草率隨意。

最后，實(shí)行城市土地的國(guó)有、剝奪公民的土地所有權(quán)，其行政手續(xù)何在？中國(guó)的幾部憲法都規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。顯然，將城市土地收歸國(guó)有，合憲的做法應(yīng)當(dāng)是事先規(guī)定了“條件”之后再具體辦理。然而，在1982年城市土地?zé)o償國(guó)有化的過程中，政府什么也沒做，甚至沒有向土地所有者發(fā)布任何公告，讓他們知道，所有的城市私人房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書中的地產(chǎn)部分一夜間已全部失效。正因?yàn)槿绱?，筆者將這一過程稱為無聲無息的“革命”，不僅僅是因?yàn)檎臒o聲息地奪走了幾千萬城市居民的私有地產(chǎn)，還因?yàn)檫@幾千萬失去財(cái)產(chǎn)的人竟然稀里糊涂地毫不知情?；蛟S，當(dāng)年中國(guó)的城市民眾還沉浸在改革的早期“蜜月”中，對(duì)“改革”的中央充滿了信任和感激，沒有意識(shí)到自己一夜間突然失去的土地產(chǎn)權(quán)究竟所值幾何；等到今天，發(fā)現(xiàn)地方政府、許多官員和大批“地產(chǎn)大鱷”通過發(fā)城市的“土地財(cái)”而闊綽起來，一切都木已成舟了。

德國(guó)哲學(xué)大師康德曾指出：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是個(gè)人自由不受強(qiáng)權(quán)限制的權(quán)利，是使人權(quán)受到保護(hù)的制憲第一要義?！?982年中國(guó)城市土地的無償國(guó)有化其實(shí)不僅違反了中華人民共和國(guó)憲法的諸多條款，而且其實(shí)施也違反了法制的基本原則，毫無疑問是錯(cuò)誤的。但是，由于這一錯(cuò)誤今天給既得利益集團(tuán)帶來了巨大的好處，國(guó)人想糾正這個(gè)錯(cuò)誤就極為艱難了。如果說，被剝奪的土地產(chǎn)權(quán)無法再歸還，那么至少我們可以弄清當(dāng)年失去土地產(chǎn)權(quán)的真相。

(作者：王維洛，旅德學(xué)者。 本文節(jié)選自他的論文“1982年的一場(chǎng)無聲無息的土地“革命”——中國(guó)的私有土地是如何國(guó)有化的？”。來源：學(xué)術(shù)中華網(wǎng))

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