財(cái)權(quán)是放還是收

財(cái)政集中度到底應(yīng)該放還是收，至今尚不明確。

事實(shí)上，當(dāng)年的改革雖然名曰“分稅制”，其動(dòng)因和目的卻正是為了提高財(cái)政集中度。

據(jù)曾任浙江省財(cái)政廳廳長(zhǎng)的翁禮華在《共贏的博弈》一書中記載，前財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)回憶說(shuō)，1993年5月，從美國(guó)留學(xué)歸來(lái)的青年學(xué)者胡鞍鋼撰寫了一份報(bào)告，當(dāng)年6月，胡鞍鋼向財(cái)政部及中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)人做了介紹。該報(bào)告假設(shè)地方政府是惡的，中央政府是善的，并認(rèn)為南斯拉夫聯(lián)邦解體的“致命因素”，是中央汲取財(cái)政能力不斷下降，地方財(cái)力過(guò)大。在1996年一篇題為“分權(quán)是有底線的”文章中，胡鞍鋼也指出，當(dāng)時(shí)世界上只有前南斯拉夫與中國(guó)兩個(gè)國(guó)家超越了分權(quán)的底線。經(jīng)濟(jì)界盛傳當(dāng)時(shí)分稅制的實(shí)行與這份報(bào)告有關(guān)，但實(shí)情如何外界不得而知。

巧合的是，早在1986年，當(dāng)時(shí)尚是青年學(xué)者的樓繼偉也曾在《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》雜志上發(fā)表過(guò)題為“吸取南斯拉夫經(jīng)驗(yàn)，避免強(qiáng)化地方分權(quán)”的文章，“我認(rèn)為最不該做的事情是削弱中央的宏觀管理，強(qiáng)化地方分權(quán)。這種危險(xiǎn)在我國(guó)目前的改革中不是不存在的?！?/p>

事實(shí)上，分稅制之前，1992年時(shí)中央財(cái)政收入僅占全國(guó)財(cái)政收入的22%。一位原國(guó)家體改委人士告訴南方周末記者，中央財(cái)力困難到三次向地方政府借錢，“最后一次還是小平同志親自出馬，向上海借了10億元”。

1994年分稅制挽救了岌岌可危的中央財(cái)政，使中央財(cái)政收入迅速提升到50%以上，直至近兩年才降至48%。而中央的財(cái)政支出僅占總財(cái)政支出的不到20%，地方則超過(guò)了80%。也就是說(shuō)，地方政府財(cái)政支出的約40%，來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。這使中央可以對(duì)地方政府保持強(qiáng)有力的控制。

不過(guò)，財(cái)政集中度到底應(yīng)該放還是收，至今尚不明確。

在新任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉的新書《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中，他提出我國(guó)中央財(cái)政收入比重總體不高：國(guó)際上這一比重通常在60%以上，而2011年扣除稅收返還，我國(guó)中央財(cái)政收入比重為44.6%，“不僅明顯低于其他國(guó)家水平，也與我國(guó)推進(jìn)公共服務(wù)均等化的要求不相適應(yīng)”。

在2012年時(shí)，時(shí)任中投公司董事長(zhǎng)的樓繼偉在為《財(cái)經(jīng)》雜志撰寫的“中國(guó)財(cái)政體制改革下一步”一文中，也指出“按現(xiàn)有稅種，中央確實(shí)沒(méi)有多少余地與地方在收入分享上做太多的文章”。同時(shí)，他也不同意在事權(quán)不調(diào)整的情況下增加地方征稅權(quán)，“這個(gè)方向是危險(xiǎn)的，是個(gè)分裂的體制”。

樓繼偉的擔(dān)心并不多余，學(xué)者們也同樣擔(dān)心，在地方政府的權(quán)力還缺乏有效監(jiān)督與約束的情況下，輕易下放過(guò)多的征稅權(quán)難以被社會(huì)容忍，從而危及穩(wěn)定。美國(guó)大法官馬歇爾因此將征稅的權(quán)力稱為“事關(guān)毀滅的權(quán)力”。

2013年3月中國(guó)發(fā)展高層論壇上，樓繼偉發(fā)表公開演講談他對(duì)實(shí)現(xiàn)“包容性增長(zhǎng)”的路徑中市場(chǎng)和政府分別應(yīng)該扮演什么角色的理解，他先舉出對(duì)三種路徑的理解：一、國(guó)家提取更大比例的財(cái)政收入，通過(guò)大規(guī)模的再分配關(guān)注結(jié)果的公平；二、關(guān)注發(fā)展機(jī)會(huì)的創(chuàng)造，國(guó)家適當(dāng)?shù)靥崛∝?cái)政收入；三、國(guó)家大力擴(kuò)大開支，但提取的財(cái)政收入比較少。

樓繼偉認(rèn)為，第一種路徑政府壓縮了市場(chǎng)的作用，不可持續(xù)，第三種路徑通往拉美和南歐國(guó)家遇到的“中等收入陷阱”，而第二種路徑是正確道路?！斑z憾的是第一種和第三種路徑總是很有市場(chǎng)。”樓繼偉警告說(shuō)，“第一和第三是不歸之路，我們并不是沒(méi)有滑向這些歧途的可能性?！?/p>

重分事權(quán)

任務(wù)最終都?jí)旱交鶎诱纬伞柏?cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移”的局面。

不過(guò)，樓繼偉對(duì)分稅制中的“事權(quán)”則多次表示要重新劃分。比如他在《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》一書中坦承，我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分、收入安排、轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域仍存在不容忽視的問(wèn)題。

用來(lái)形容中國(guó)財(cái)政現(xiàn)狀的有兩句話，一句叫“上下一般粗”——1994年的改革沒(méi)有改變政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，目前我國(guó)五級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任大同小異。結(jié)果是中央和地方職責(zé)重疊，大量事項(xiàng)由中央和地方共同承擔(dān)，效率低下，卻無(wú)從問(wèn)責(zé)。

另一句叫做“上面千根線，基層一根針”——上面出政策，下面對(duì)口執(zhí)行，任務(wù)最終都?jí)旱交鶎诱?，形成“?cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移”的局面。比如“中央點(diǎn)菜，基層埋單”，中央部委下發(fā)文件要搞新農(nóng)合醫(yī)保、農(nóng)村危房改造等，地方政府就要掏錢。

“最弱小的一級(jí)政府卻承擔(dān)著具有全局意義的支付責(zé)任?！碧旖蜇?cái)經(jīng)大學(xué)教授李煒光評(píng)論說(shuō)。這種體制使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)了地方的多項(xiàng)公共服務(wù)責(zé)任。全國(guó)兩千多個(gè)縣級(jí)組織，曾經(jīng)有一半以上拖欠教師和離退休人員工資，或大面積拖欠銀行貸款和建筑工程款，以至于中央財(cái)政親自出手，出臺(tái)“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策（指中央對(duì)地方緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助的辦法）為此兜底。

“從決策權(quán)來(lái)看，中國(guó)是全世界最集權(quán)的國(guó)家，從執(zhí)行權(quán)來(lái)看，我們又是最分權(quán)的國(guó)家。”劉尚希說(shuō)。

這使地方形成了一套與中央博弈的生存方法，比如設(shè)駐京辦，“跑部錢進(jìn)”去找專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，做大預(yù)算外收入，搞土地財(cái)政，或者無(wú)節(jié)制地負(fù)債倒逼上級(jí)政府為其債務(wù)埋單等等。而在轄區(qū)內(nèi)，基層政府收取的各種費(fèi)，更是創(chuàng)造出如“肚皮財(cái)政”（超生罰沒(méi)）、“車皮財(cái)政”（車輛超載罰款）等新名詞。

在劉尚希看來(lái)，造成這一現(xiàn)象的根本原因是，“地方政府只對(duì)本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，它對(duì)下沒(méi)有責(zé)任，不愿下移財(cái)力，還‘市刮縣’向下攤派等”。因此，他開出的改革藥方是擯棄“層級(jí)財(cái)政責(zé)任制”，建立“轄區(qū)責(zé)任制”，即上級(jí)政府要對(duì)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)政府的橫向和縱向財(cái)政平衡負(fù)責(zé)。比如縣一級(jí)財(cái)政發(fā)不出工資，首先應(yīng)該問(wèn)責(zé)市政府或省政府，而不是由中央財(cái)政埋單。

也有不少財(cái)稅專家或經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張，中國(guó)應(yīng)該實(shí)行類似西方國(guó)家的“財(cái)政聯(lián)邦制”。但劉尚希認(rèn)為，不同的國(guó)情決定了財(cái)政聯(lián)邦制難以在中國(guó)落地。

這是因?yàn)?，西方的?cái)政聯(lián)邦制與其聯(lián)邦制的政治架構(gòu)緊密聯(lián)系在一起，而中國(guó)是單一制國(guó)家，政治分權(quán)結(jié)構(gòu)與西方國(guó)家完全不同。而且，西方國(guó)家政府間的事權(quán)劃分是按項(xiàng)目橫向劃分，而中國(guó)是按事權(quán)要素——決策、執(zhí)行、支出責(zé)任、監(jiān)督等縱向劃分。

事權(quán)改革究竟將如何走向，目前各界也未能得出一致結(jié)論。而多次表示要重新劃分的樓繼偉，除了表示要將跨流（地）域的江河治理、污染防治、司法管轄、食品安全和部分社保等職能收歸中央，擴(kuò)大中央公務(wù)員隊(duì)伍之外，也并未提出根本性的改革措施。

無(wú)論如何，1994年分稅制時(shí)朱镕基等改革者只需調(diào)整財(cái)權(quán)這一要素，而本次財(cái)稅改革涉及調(diào)整事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力三個(gè)要素，“環(huán)境變了，改革的內(nèi)容和外延也擴(kuò)大了，難度和復(fù)雜性要比1994年大得多?！眲⑸邢Ｕf(shuō)。

（南方周末記者陳中小路對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）