“全國矚目的十八屆三中全會(huì)并不會(huì)在土地制度變革上‘著墨’，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)暫時(shí)也不會(huì)推廣到全國。”9月10日，接近政策制定層面的官員對(duì)中國房地產(chǎn)報(bào)記者表示。

這意味著，被各界廣泛寄望“改革步子應(yīng)邁得更大些”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，依然在艱難孕育之中。

中國房地產(chǎn)報(bào)記者獨(dú)家獲悉，此前被媒體廣泛報(bào)道的下發(fā)至18個(gè)省市的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），實(shí)際上仍處于征求意見階段。據(jù)國土資源部（以下簡稱“國土部”）內(nèi)部人士透露，該文件的內(nèi)容將主要集中在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提條件、流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)形式、用地來源、退出機(jī)制等。其中，最大的亮點(diǎn)在于，宅基地流轉(zhuǎn)將采取單獨(dú)列項(xiàng)的形式。

“中央層面擔(dān)心集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會(huì)造成農(nóng)民大量失地，形成社會(huì)的不穩(wěn)定因素，因此國務(wù)院方面一直未對(duì)土地流轉(zhuǎn)有過明確表態(tài)；另一方面，若集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，勢(shì)必破壞地方政府壟斷土地的平臺(tái)，各地反對(duì)聲音比較強(qiáng)烈?！眹敛績?nèi)部人士對(duì)中國房地產(chǎn)報(bào)記者透露。

不徹底的改革

知情人士透露，未來數(shù)月，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等可能進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。其中，一些東部城市可能會(huì)被納入試點(diǎn)?！皵U(kuò)大試點(diǎn)”有可能成為土地制度改革突破口，進(jìn)而帶動(dòng)制度破局。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)早已在蘇州、蕪湖、昆山、深圳、重慶等城市試點(diǎn)，但目前并未推廣到全國。接近政策制定層面的官員對(duì)中國房地產(chǎn)報(bào)記者表示，目前改革思路執(zhí)行的仍將是城鄉(xiāng)增減掛鉤制度，該制度已被稱為“不徹底的改革”。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文的表態(tài)反映了中央層面一直以來的顧慮，即土地流轉(zhuǎn)會(huì)造成土地過度流向富裕階層，最終傷害到農(nóng)民。因此，國土部目前在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)征求意見的一個(gè)重點(diǎn)就是集體土地流轉(zhuǎn)以后的管理和服務(wù)，以全力保障農(nóng)民的利益。

2010年，國家土地督察北京局委托國土資源部土地整理中心調(diào)研宅基地流轉(zhuǎn)情況，得到的數(shù)據(jù)顯示：2001~2010年，農(nóng)村提供了7000萬畝的集體建設(shè)用地，農(nóng)用地6000萬畝，耕地3.7萬畝，城鎮(zhèn)建設(shè)用地由5.4萬畝上升到8.2萬畝地，北京城鎮(zhèn)建設(shè)用地已經(jīng)占到1/3，農(nóng)民土地則減少到2/3。

“這樣的情況在全國比比皆是，大規(guī)模地用地讓農(nóng)村土地越來越稀少，城鄉(xiāng)矛盾越來越突出?！北本┚┒β蓭熓聞?wù)所杜兆勇表示，這樣的情況把經(jīng)營性用地逼到了“邊緣”，“必須進(jìn)行流轉(zhuǎn)?！苯衲?月，國土部印發(fā)了《保發(fā)展保紅線工程2013年行動(dòng)方案》，明確提出將在今年探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)建設(shè)。隨后，國土部一直把《指導(dǎo)意見》的制定作為今年工作的重點(diǎn)內(nèi)容。

目前，國土部的土地流轉(zhuǎn)思路將不再采取突破現(xiàn)行法律的轉(zhuǎn)讓、出租等方式，而是在法律框架內(nèi)，探索以經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營，以及企業(yè)兼并、破產(chǎn)等引致的轉(zhuǎn)移等合法流轉(zhuǎn)方式，且范圍限定于城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，《指導(dǎo)意見》主要圍繞著集體建設(shè)用地的前提、流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)形式、用地來源、退出機(jī)制等，而宅基地流轉(zhuǎn)采取單獨(dú)列項(xiàng)的形式，農(nóng)村公益性用地不能流轉(zhuǎn)。

“流轉(zhuǎn)的利潤分配比例要傾向于農(nóng)民，而村集體、地方政府、中央政府等只能收取少許公共服務(wù)費(fèi)用，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)中是否有增值稅也是討論重點(diǎn)，因?yàn)閾?dān)心會(huì)損害農(nóng)民的利益?！鄙鲜鰢敛績?nèi)部人士告訴記者。

三中全會(huì)定框架

上述人士表示，盡管集體土地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行，但十八屆三中全會(huì)可能只會(huì)形成一個(gè)框架性的思路，還需要等各地的試點(diǎn)成熟后，由下而上地推動(dòng)改革。

相較于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的難產(chǎn)，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)在2013年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了重大突破。

目前我國農(nóng)村用地主要分為農(nóng)用地、未定用地、建設(shè)用地，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)用地在符合規(guī)劃、不改變土地性質(zhì)的情況下，可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。據(jù)本報(bào)記者獲悉，為確保農(nóng)用地流轉(zhuǎn)順利，國土部已經(jīng)著手組織起草《土地管理法》，對(duì)土地權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容和限制等做出具體規(guī)定，并且已經(jīng)上報(bào)到國務(wù)院，正在等待國務(wù)院的回復(fù)。

“雖然國家已經(jīng)出臺(tái)了《物權(quán)法》，但只規(guī)定了少數(shù)幾種，沒有也不可能一一作出具體規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā啡栽谛抻喼校锻恋毓芾矸ā返某雠_(tái)將保護(hù)土地的物權(quán)，從而為土地流轉(zhuǎn)提供法律保障?！眹敛糠芍行母敝魅钨〗B偉在接受中國房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)表示。

“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是法律允許的。所以在北京一些郊區(qū)，可承包某塊土地的經(jīng)營權(quán)，然后建設(shè)魚塘、從事漁業(yè)生產(chǎn)等，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)，只有在得到相關(guān)部門的批復(fù)，同時(shí)也符合土地利用規(guī)劃的前提下才能實(shí)行。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)成功后，農(nóng)地用途是監(jiān)督的關(guān)鍵所在?！敝袊r(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理系主任朱道林告訴記者。

由于中央對(duì)于“家庭農(nóng)場(chǎng)”的重視，“農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)用地入市將成為十八屆三中全會(huì)的關(guān)注點(diǎn)之一，因?yàn)橐l(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，就需要外部資金，如果在一個(gè)村子里面流轉(zhuǎn)的話，資金還是在這個(gè)村子里面，不能有效地流動(dòng)起來。目前江蘇、浙江、廣東等省份在這一地區(qū)取得了較大的成就。”上述國土部內(nèi)部人士表示。

“由于各地情況不同，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)不會(huì)一刀切，而是走自下而上的改革路徑，將由地方試點(diǎn)突破來推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的全面推開。”在接受中國房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)，中國人民大學(xué)土地資源管理系教授嚴(yán)金明表示。

新土改難破局

在《指導(dǎo)意見》征求意見時(shí)，被媒體誤報(bào)為“該文件已下發(fā)，并將在河北、遼寧、吉林等18省市，選擇28個(gè)試點(diǎn)市縣，啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)?！眹敛咳耸繉?duì)中國房地產(chǎn)報(bào)記者透露，河北、遼寧、吉林等18省市正在申請(qǐng)的是城鄉(xiāng)“同地同價(jià)”的試點(diǎn)。

但由于各方面的謹(jǐn)慎姿態(tài)，大家熱議的新土改，并不會(huì)在十八屆三中全會(huì)破局。

“十八屆三中全會(huì)最大的重點(diǎn)還是戶籍制度，而不是土地制度改革，所以土地制度改革在2013年并不會(huì)有特別大的突破?！痹撊耸勘硎荆凇锻恋毓芾矸ā沸抻喓螘r(shí)完成尚未可知的情況下，土地改革只會(huì)提出一個(gè)框架性思路，具體的方案可能還是有賴各地逐步探索，試點(diǎn)較為成熟后才能形成。

“廣東的土地流轉(zhuǎn)模式是中央比較肯定的，而且也確實(shí)解決了部分用地難題，但眼下在全國推廣仍然不具可能性?！痹撊耸勘硎?。

在新型城鎮(zhèn)化的大旗下，土地制度改革不僅與戶籍制度改革一起，被認(rèn)為是必須的配套改革，更被認(rèn)為是新一輪改革紅利的重要一環(huán)。而近兩年國土部在全國大力推動(dòng)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，不少人也將之理解為未來集體土地流轉(zhuǎn)的重要準(zhǔn)備之一。

雖然，新土改破局仍有待時(shí)日，但在接受中國房地產(chǎn)報(bào)采訪時(shí)，上述國土部官員明確了未來集體用地改革的方向——推動(dòng)農(nóng)村集體土地與國有土地同地同權(quán)，將成為未來土改的綱領(lǐng)性原則。