“全口徑預(yù)算管理”被視為預(yù)算改革乃至財(cái)稅體制改革中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，是“公開、透明、規(guī)范、完整”預(yù)算制度的基石，但消息人士對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》透露，寫入十八大報(bào)告的“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，卻未進(jìn)入即將召開的十八屆三中全會(huì)報(bào)告。

預(yù)算制度基石

我國(guó)政府預(yù)算管理的基本格局由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算組成。全口徑預(yù)算決算體系，即監(jiān)督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財(cái)政收入和支出均納入預(yù)算和決算的法制化運(yùn)行機(jī)制。

十八大會(huì)議提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，今年5月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署的2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作中，在財(cái)稅領(lǐng)域改革方面明確，下大力氣推動(dòng)建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案。

“預(yù)算完整性問題圍繞著兩個(gè)方面，一是現(xiàn)有政府收支未能全部納入政府預(yù)算；二是并非所有已經(jīng)納入預(yù)算的政府收支都受到了同樣嚴(yán)格的預(yù)算管理與控制。但全口徑預(yù)算的提議可以將上述兩個(gè)問題很好闡釋。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇此前解釋。

財(cái)稅界人士認(rèn)為，全口徑預(yù)算表達(dá)的是預(yù)算的完整性，而預(yù)算的完整性是預(yù)算制度的基石，沒有完整性，預(yù)算制度的所有功能都將遭到削弱。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示，全口徑預(yù)算管理體系是預(yù)算制度的基礎(chǔ)。他解釋說(shuō)，預(yù)算制度主要有控制政府開支、政策、管理、民主參與等四個(gè)功能，而這四個(gè)功能均依賴于預(yù)算的完整性?！暗谝粋€(gè)功能是控制政府開支，如果有政府性資金沒有納入預(yù)算功能，就無(wú)法有效控制政府開支；第二個(gè)功能叫政策功能，如果預(yù)算不完整，制定的財(cái)政政策就只能考慮預(yù)算內(nèi)的；第三個(gè)功能是管理功能，有政府性資金游離在預(yù)算外，績(jī)效就會(huì)受到損害；第四是民主參與功能，如果預(yù)算不能涵蓋政府的所有活動(dòng)和資金，公民就不容易表達(dá)對(duì)政府活動(dòng)完整的看法，會(huì)削弱民主參與。”

“未來(lái)，政府收入都要納入全口徑預(yù)算管理，體現(xiàn)在相對(duì)獨(dú)立而又統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銜接的公共收支預(yù)算、資本預(yù)算、基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算中?！必?cái)政部科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在今年6月接受媒體采訪時(shí)表示，建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，基本前提和工作重點(diǎn)首先是實(shí)行全口徑預(yù)算管理。

“所有的政府性資金都在監(jiān)督范圍內(nèi)，所有的錢都管得井井有條，沒有脫離于視野之外的錢，這是最重要的?！瘪R蔡琛說(shuō)。

立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的控制力是關(guān)鍵

全口徑預(yù)算管理，意味著所有財(cái)政性資金無(wú)一例外地需要進(jìn)入法定程序“過堂”，受人大監(jiān)督。

“包括政府控制的所有機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政府公共活動(dòng)都應(yīng)該進(jìn)行法定的預(yù)算程序，必須進(jìn)行申報(bào)，經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的審查、批準(zhǔn)、授權(quán)，全部法定預(yù)算流程都不能逃避，這是最核心的。完善的法定程序是保證預(yù)算制度的第一道防火墻，如果有任何一筆政府性資金沒有納入人大的視野，都是背離了‘全口徑’?！蓖跤壕硎荆⑷趶降念A(yù)算管理制度，人大扮演著關(guān)鍵性的角色。

這也得到了基層審計(jì)系統(tǒng)官員的認(rèn)同。有基層審計(jì)官員撰文指出，我國(guó)各級(jí)人大目前只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行一般性的審查，缺乏可操作性的監(jiān)督措施，預(yù)算約束乏力。然而，根據(jù)預(yù)算管理制度，政府所有類型的財(cái)政收支活動(dòng)都必須要得到立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)和授權(quán)，從而在財(cái)力保障上限制政府的活動(dòng)。

推進(jìn)全口徑預(yù)算管理制度改革也有地方人大的呼聲。根據(jù)公開報(bào)道，近日，浙江省舟山市人大代表建議各級(jí)人大常委會(huì)加快推進(jìn)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督，并提出實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的“四個(gè)進(jìn)一步”的措施，其中，第一條是建議進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)?！艾F(xiàn)行的《預(yù)算法》已落后于近年來(lái)的財(cái)政預(yù)算管理改革實(shí)踐，要加快推進(jìn)《預(yù)算法》修訂工作，從立法層面建立系統(tǒng)的、完善的全口徑預(yù)決算體系?！?/p>

此外，舟山市人大代表還建議進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算審查監(jiān)督的范圍。在向人大報(bào)告公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社?；痤A(yù)算的基礎(chǔ)上，推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提交人代會(huì)審議，同時(shí)逐步增加人代會(huì)上接受人大代表審查的部門預(yù)算單位的數(shù)量。

技術(shù)難題尚待解決

全口徑預(yù)算管理目前仍存在諸多問題，這不僅涉及理論方面，還包括諸多技術(shù)性難題尚待解決。

今年，財(cái)政部首次向全國(guó)人民代表大會(huì)報(bào)告了社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，被視為是我國(guó)初步實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算的標(biāo)志。但這個(gè)“全口徑”仍有大量政府收入還未納入預(yù)算管理。

“‘全口徑預(yù)算’說(shuō)了已有十年，從形式上來(lái)看，我們有公共財(cái)政預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和政府性基金預(yù)算。似乎也是一個(gè)多元的預(yù)算體系，但什么叫‘全口徑’，說(shuō)起來(lái)容易，但落地還是有很多問題。” 南開大學(xué)中國(guó)財(cái)稅發(fā)展研究中心主任馬蔡琛表示。

他舉例說(shuō)，比如國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，現(xiàn)在只包括國(guó)資委管理的國(guó)有企業(yè)，并且僅僅是企業(yè)上繳的利潤(rùn)，但這本賬至少應(yīng)該包括所有國(guó)有企業(yè)及其全部利潤(rùn)。此外，1994年《預(yù)算法》里規(guī)定編報(bào)的是“社會(huì)保障預(yù)算”，而現(xiàn)在編報(bào)的是“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。

“全口徑是什么，定義不清?！瘪R蔡琛認(rèn)為，“即使是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也難以將多元預(yù)算體系中各類不同性質(zhì)的預(yù)算，采用一攬子的單一方法來(lái)加以管理。例如資本性支出和運(yùn)營(yíng)性支出，其支出性質(zhì)本身就存在較大的差異，不同性質(zhì)的預(yù)算要用不同的方法來(lái)管理。我們一直說(shuō)歸一性原則，但后來(lái)有一些預(yù)算性質(zhì)差異較大無(wú)法歸一于統(tǒng)一的管理模式，政府還有很多經(jīng)營(yíng)性的行為，其預(yù)算管理模式與純粹提供公共產(chǎn)品的就不一樣了?！?/p>

除了上述提到的尚不完整的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算賬本和社保賬本，土地出讓金等其他政府性基金收入至今也沒有全部納入全口徑預(yù)算管理體系中來(lái)。

然而，依照當(dāng)前法定支出的規(guī)定，科技和農(nóng)業(yè)支出和財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)掛鉤，如果實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算又會(huì)產(chǎn)生另一個(gè)問題：經(jīng)常性預(yù)算收入的基數(shù)擴(kuò)大，將導(dǎo)致法定支出增加。

馬蔡琛認(rèn)為，這一問題涉及到預(yù)算法和部門法的沖突，是單一部門難以謀劃解決的，導(dǎo)致財(cái)政部門對(duì)全口徑預(yù)算有所顧慮?！皬睦碚撋蟻?lái)說(shuō)，建立全口徑預(yù)算體系是沒問題的，但是一落腳到具體操作層面上，就復(fù)雜了?！?span id="ogiu0um" class="ifengLogo">