兩會代表委員激辯國庫管理權

“財政是政府會計 央行要當出納”

本報記者 陳巖鵬 北京報道

國庫是應該由央行代理還是央行經(jīng)理？一字之差，不僅影響到《預算法》的修改，更關乎我國財稅體制改革的未來。

2012年7月公布的《預算法》修訂二審稿曝光，引起了眾多爭議。其中一大爭議的焦點是，二審稿刪除了關于“中央國庫業(yè)務由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務依照國務院的有關規(guī)定辦理”的表述，擬賦予各級財政部門“監(jiān)督本級國庫辦理的預算收入的收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業(yè)務”和“加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”的權力。

在財政部的人士看來，這只是恢復歷史的本來面目。但在央行人士看來，這意味著否定了人民銀行的監(jiān)督權，強化了財政的監(jiān)督權，而這種預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督集于一身的制度涉及不利于行政權力的穩(wěn)健運行。

在今年兩會期間，國庫管理權的激辯也備受代表委員們的關注，遠遠超出了全國人大常委會內(nèi)部討論的范疇。

“去年在大家討論的過程中，形成的一個共識是，央行經(jīng)理國庫制度安排的基本理念是它的職責分離和權力制衡。在財政資金的使用和管理中，央行和財政部門建立了一種相互分工合作、又相互制衡的關系，在財政資金的收支中執(zhí)行不同的角色。更通俗地說，財政是政府的會計，而人民銀行則是政府的出納。這是一個對國家的財政資金非常負責的制度安排。”3月13日，央行副行長潘功勝在答中外記者問時表示。

輪回

國庫由“代理制”變?yōu)椤敖?jīng)理制”還要追溯到28年前。

在1985年以前，預算收入的收納、劃分、留解和預算支出撥付等國庫業(yè)務，一直實行委托代理制，即由財政部委托中國人民銀行代理。1985年《中央金庫條例》修改為《國家金庫條例》時，才將原規(guī)定中的“各級金庫均由中國人民銀行代理”修改為“中央國庫業(yè)務由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務依照國務院有關規(guī)定辦理”。

至于其幕后的原因，財政部財政科學研究所副所長劉尚希解釋說，主要是當時財政部沒有設立國庫管理機構，因而“顧不過來”。

據(jù)劉尚希透露，當時央行對“代理”國庫業(yè)務積極性不高，覺得這是“分外”的事情，影響了國庫業(yè)務的開展。把“代理”改為“經(jīng)理”，是寄希望于通過變成“分內(nèi)”事來增強央行的責任感。

而此后出臺的《預算法》和《中國人民銀行法》都沿用了“央行經(jīng)理”這一提法。

但在財政部門的人士看來，盡管1985年之后的表述從“代理”變成了“經(jīng)理”，然而，在央行國庫業(yè)務卻沒有實質性的變化，依然是之前“代理”時期的預算收入的收納、劃分、留解和預算支出撥付等內(nèi)容，權限也依然如故。

2011年起，我國各級政府財政部門推行了國庫集中收付制改革，預算單位的財政性資金逐步納入財政統(tǒng)一管理，財政部門通過國庫單一賬戶(開設在人民銀行)和財政專戶(開設在商業(yè)銀行)管理這些財政資金。

隨之而來的問題是，很大一部分資金不存放在國庫單一賬戶內(nèi)，而是以各種形式存放在大量財政專戶內(nèi)，形成了事實上的“第二國庫”。

而財政專戶的合法化，無疑意味著授予了財政部門的主導權，財政部門自己監(jiān)督和管理自己的賬戶，同時這也弱化了央行的經(jīng)理權。