2014年被公認(rèn)為全面深化改革"元年"，財(cái)稅改革是本輪改革中最重要的一環(huán)。財(cái)稅改革牽涉到中央、地方政府、企業(yè)、民眾等眾多利益，事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及協(xié)調(diào)發(fā)展。
2月14日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布報(bào)告顯示，中國(guó)公共財(cái)政收入達(dá)到12.9萬(wàn)億，人均宏觀稅負(fù)接近萬(wàn)元。數(shù)據(jù)出來(lái)后，引起了各界爭(zhēng)論，中國(guó)稅負(fù)水平到底高不高？需不需要減稅？如何調(diào)整不合理的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)？鳳凰財(cái)經(jīng)就此推出“國(guó)賦論”系列訪談，請(qǐng)財(cái)稅領(lǐng)域權(quán)威學(xué)者分析解讀中國(guó)財(cái)稅改革的緊迫性和改革方向。
上一期主要從財(cái)政收入角度，分析目前存在的種種問(wèn)題。本期推出周天勇訪談（下），從財(cái)政支出的角度，尤其是行政公共費(fèi)用角度，分析問(wèn)題，解讀熱點(diǎn)。
周天勇，現(xiàn)為中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)，北京科技大學(xué)博士生導(dǎo)師。1992年獲東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位。1994年調(diào)入中央黨校執(zhí)教和從事研究至今。主要研究領(lǐng)域財(cái)政稅收體制改革、行政改革、宏觀經(jīng)濟(jì)等。
鳳凰財(cái)經(jīng)：有沒(méi)有辦法可以約束地方政府亂收費(fèi)行為？或者從制度設(shè)計(jì)上解決這個(gè)問(wèn)題？
周天勇：很難。幾乎沒(méi)有，除非政府收錢(qián)法定、預(yù)算、地方人大這些制度安排真正起作用。但是，我們幾乎沒(méi)有這制度和機(jī)制，地方人大一直起不了真正作用是因?yàn)?，第一這個(gè)人大歸當(dāng)?shù)厥袝?shū)記、市長(zhǎng)管。第二，人大代表的構(gòu)成，推上來(lái)的，都是不提意見(jiàn)的。你代表誰(shuí)？第三，人大沒(méi)有設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，類(lèi)似于其它國(guó)家議會(huì)的籌款委員會(huì)，負(fù)責(zé)審議、批準(zhǔn)或否決、監(jiān)督政府收入的每一筆錢(qián)。我們沒(méi)有這樣一個(gè)部門(mén)，地方政府發(fā)布一個(gè)文件就可以收費(fèi)。
另外還有一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，目前地方政府行政事業(yè)單位大概50%的人是以收費(fèi)供養(yǎng)，除非把這一半的機(jī)構(gòu)砍掉，讓一半的人下崗，地方政府才能在剛性需求上不亂收費(fèi)。地方的很多行政性的事業(yè)單位，很多機(jī)構(gòu)，內(nèi)部人員的工資不是財(cái)政預(yù)算支付的，而是讓他們?nèi)ナ召M(fèi)，再美其名日收支兩條線合法化，另外加上超收獎(jiǎng)勵(lì)，罰款分成。比如大部分城市的城管，就是一個(gè)公務(wù)員當(dāng)局長(zhǎng)，兩個(gè)事業(yè)編制當(dāng)副局長(zhǎng)，剩下全是一些雇來(lái)的協(xié)編和臨編。然后利用一些罰款和收費(fèi)，來(lái)支付這些人的工資。一出事，就是這些協(xié)編和臨編干的。
地方政府這類(lèi)的機(jī)構(gòu)特別多，這些機(jī)構(gòu)不精簡(jiǎn)，人不走，對(duì)老百姓的收費(fèi)就解決不了。如果把地方政府收費(fèi)停了，這些機(jī)構(gòu)和人怎么生活？十八屆三中全會(huì)提出改進(jìn)預(yù)算管理制度,完善稅收制度，這個(gè)非常好。但是現(xiàn)在關(guān)鍵問(wèn)題就是收費(fèi)和收太重稅的問(wèn)題怎么清理和改革，這是一個(gè)非常大的問(wèn)題。
鳳凰財(cái)經(jīng)：我注意到您之前提過(guò)一個(gè)問(wèn)題，中國(guó)18個(gè)人養(yǎng)一個(gè)公務(wù)員。
周天勇：不是養(yǎng)一個(gè)公務(wù)員，是養(yǎng)一個(gè)吃財(cái)政飯的人，不能只算公務(wù)員。吃財(cái)政飯的是這樣，公務(wù)員有一千萬(wàn)，事業(yè)單位有三千萬(wàn)，事業(yè)單位以外的協(xié)編、臨編的現(xiàn)在不知道有多少人，估計(jì)在一千到一千五百萬(wàn)之間，還有財(cái)政發(fā)退休工資的可能在一千萬(wàn)到兩千萬(wàn)之間，你說(shuō)這規(guī)模怎么不大呢？所以，人社等部門(mén)總是出來(lái)說(shuō)，公務(wù)員不多。這說(shuō)明什么問(wèn)題呢，越說(shuō)越讓人不信服。
另外，我們這個(gè)社保政策沒(méi)有改，有些事業(yè)單位，人員退休后，還是財(cái)政發(fā)工資、退休金。他們沒(méi)有經(jīng)過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制，是養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制造成的。所以財(cái)政養(yǎng)的人不僅是在職的人，還養(yǎng)很大一部分退休的人。
比如說(shuō)一個(gè)人在企業(yè)繳納五險(xiǎn)一金，退休后到社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)領(lǐng)養(yǎng)老金；但很多人原來(lái)是公務(wù)員，或者其他特殊事業(yè)單位，并沒(méi)有進(jìn)入社保，這部分人就是財(cái)政給他發(fā)退休金。
老百姓養(yǎng)的人應(yīng)該這么去算，第一，吃皇糧的公務(wù)員有一千萬(wàn)，事業(yè)單位有三千萬(wàn)，退休了財(cái)政發(fā)工資的人員，估計(jì)可能有一千到一千五百萬(wàn)；協(xié)編、臨編等人員，沒(méi)有進(jìn)入財(cái)政預(yù)算的撥款范圍人員，比如城管、計(jì)生、縣超辦。地方政府收了那么多錢(qián)都哪去了？都養(yǎng)了人。
我估計(jì)，中國(guó)的行政公共費(fèi)用占到全部財(cái)政支出的34-36%，美國(guó)大概是16%。
鳳凰財(cái)經(jīng)：超出美國(guó)一倍多，他們大部分財(cái)政支出用于福利。
周天勇：他們主要是養(yǎng)老金，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育。
鳳凰財(cái)經(jīng)：自從中央出臺(tái)八項(xiàng)規(guī)定，很多公務(wù)員福利被削減，嚷嚷著要漲工資，您對(duì)公務(wù)員漲工資這個(gè)事怎么看？
周天勇：公務(wù)員漲工資，這個(gè)很復(fù)雜。管的不嚴(yán)的時(shí)候，很多基層官員通過(guò)各種辦法獲得灰色的收入；管的嚴(yán)以后，他就靠工資就無(wú)法保障基本生活。但是目前財(cái)政供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)太多，人員數(shù)量太龐大，如果要增加工資，財(cái)政就需要填補(bǔ)很多，不增加工資基層公務(wù)員確實(shí)生活困難，這是個(gè)麻煩事。裁員又裁不掉，增加工資又是財(cái)政很大一個(gè)支出，與民爭(zhēng)利，又得增加企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。
周天勇：基層公務(wù)員很難漲工資，主要是因?yàn)榈胤近h政機(jī)構(gòu)和人員太多。比如說(shuō)本來(lái)應(yīng)當(dāng)有500萬(wàn)人，每個(gè)人工資5000是不低的；結(jié)果地方政府養(yǎng)了1000萬(wàn)人，每個(gè)人的工資變成了2500塊錢(qián)，要漲工資，就要給一千萬(wàn)人漲工資，這個(gè)數(shù)目就非常龐大了。
鳳凰財(cái)經(jīng)：如果這樣下去，您覺(jué)得基層的公務(wù)員會(huì)不會(huì)熬不下去了？辭職了？
周天勇：是這樣，對(duì)于基層的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，如果房?jī)r(jià)比較便宜一些，物價(jià)穩(wěn)一些，那么工資還能大體上能夠維持?，F(xiàn)在房?jī)r(jià)這么貴，物價(jià)再漲，那肯定受不了，要是再不讓他有灰色收入，或者黑色收入，那樣他肯定是熬不過(guò)去。政府管得不嚴(yán)，就通過(guò)他的權(quán)力尋租養(yǎng)活自己。
鳳凰財(cái)經(jīng)：但是權(quán)力尋租本身就是不對(duì)的，應(yīng)該糾正的。
周天勇：本來(lái)是一個(gè)人干的活，非得要三個(gè)人，一個(gè)機(jī)構(gòu)可以服務(wù)和管理的事，要五個(gè)機(jī)構(gòu)干，行政性的事業(yè)單位這么多，最后工資定的那么低。公務(wù)員也要吃飯啊，只能靠灰色收入。
鳳凰財(cái)經(jīng)：從去年開(kāi)始，政府加大了削減行政審批的力度，把政府權(quán)力縮小，可是但是財(cái)政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人員一點(diǎn)都不減，他們需要支付工資，這樣會(huì)不會(huì)造成一個(gè)審批或者收費(fèi)反彈？
周天勇：第一，中央雖然在削減審批項(xiàng)目，但是只要機(jī)構(gòu)在，人在，就會(huì)創(chuàng)造新的工作，創(chuàng)造出來(lái)新的事情。把這個(gè)項(xiàng)目，可能有另外一個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)。只要和尚在，不讓他念經(jīng)是不可能的。
第二，政府中很多人以前是靠這些被取消的收費(fèi)權(quán)力來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的，靠收費(fèi)過(guò)日子。如果把他的權(quán)力縮小了，但是收費(fèi)不可能會(huì)減少，會(huì)變著法創(chuàng)造收費(fèi)項(xiàng)目，解決不了問(wèn)題的根本。
鳳凰財(cái)經(jīng)：如果這樣，改革的效果就會(huì)減弱，有什么辦法能解決這個(gè)問(wèn)題？
周天勇：我覺(jué)得最好的辦法還是財(cái)政要民主化，就是公開(kāi)透明，政府收錢(qián)必須得經(jīng)過(guò)人大，經(jīng)過(guò)老百姓同意；政府花錢(qián)也要老百姓跟人大同意。目前在人大不起作用的情況下，是否進(jìn)行社會(huì)聽(tīng)證，參會(huì)人員不是政府選的，而是群眾推舉的。根本還是人大代表是真正的人民代表。充分發(fā)揮民眾和人大的監(jiān)督作用。
周天勇：很多國(guó)家的財(cái)政預(yù)算要向全民公布，賬目非常細(xì)，放在網(wǎng)上。比如我到某些國(guó)家去，政府的收入支出賬目老百姓可以隨便拿。老百姓要管政府要，你必須給，而且是公布在政府網(wǎng)站上，可以隨便下載。政府要收一筆錢(qián)，首先要議會(huì)籌款委員會(huì)要通過(guò)，重大的要全民公決。在中國(guó)目前，實(shí)行起來(lái)難度很大。
鳳凰財(cái)經(jīng)：據(jù)了解，目前政府收入，很多都是依據(jù)條例，而不是法律。您覺(jué)得稅收基本法為什么一直挺難推進(jìn)的？
周天勇：是這樣，我們現(xiàn)在的體制是什么呢？第一，全國(guó)人大委托授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收條款，就是人大不管這一塊兒，國(guó)務(wù)院出一個(gè)條例就可以收稅。第二，每個(gè)部門(mén)要收什么錢(qián)沒(méi)有限制。這個(gè)在相當(dāng)多國(guó)家是不允許的，所有的政府收費(fèi)都要通過(guò)議會(huì)，議會(huì)同意收這個(gè)費(fèi)，成為一個(gè)法案。我們除了國(guó)務(wù)院規(guī)定以外，政府各個(gè)部門(mén)也在定，各個(gè)部門(mén)定的還不是國(guó)務(wù)院條例，是部門(mén)條例，甚至部門(mén)發(fā)個(gè)文件，就可以收錢(qián)。
周天勇：如果要實(shí)現(xiàn)對(duì)政府收入和支出的監(jiān)督和審核，中央和各個(gè)地方的人大必須設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，國(guó)外叫籌款委員會(huì)，審查政府每一筆收入。政府收費(fèi)首先要上報(bào)，然后人大代表們進(jìn)行辯論，特別重大的還得全民要討論，討論以后經(jīng)過(guò)審查應(yīng)不應(yīng)當(dāng)收，收多少，怎么個(gè)收法，完了制定一個(gè)法案。政府才可以收。
比如說(shuō)現(xiàn)在交通的安全、行政、運(yùn)管、限超辦等，可以隨便收錢(qián)，據(jù)有機(jī)構(gòu)測(cè)算，每年收費(fèi)罰款高達(dá)2700億，甚至連政府的預(yù)算外管理都沒(méi)有進(jìn)，這是不對(duì)的。所以要控制政府亂收費(fèi)，需要兩方面工作。首先是財(cái)政民主化，在人大設(shè)立一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人大代表監(jiān)督政府每一筆收入。第二，財(cái)政透明化，政府收支賬目向公眾公開(kāi)，錢(qián)都花在了哪里，清清楚楚。
鳳凰財(cái)經(jīng)：財(cái)政供養(yǎng)的人太多，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，這個(gè)問(wèn)題不解決，會(huì)產(chǎn)生一個(gè)什么樣的后果？
周天勇：第一，制造業(yè)和中小企業(yè)會(huì)大規(guī)模的萎縮，第二，就業(yè)會(huì)越來(lái)越困難。企業(yè)倒閉、稅收緊張、供養(yǎng)人員需要增加收稅收費(fèi)，這樣形成惡性循環(huán)。最后造成企業(yè)財(cái)政供養(yǎng)人員鏈條斷裂崩塌。
鳳凰財(cái)經(jīng)：您覺(jué)得目前已經(jīng)到了這樣一個(gè)結(jié)點(diǎn)了嗎？
周天勇：不好說(shuō)，可以細(xì)讀一下明清歷史，看看他們的教訓(xùn)。（文/曉童）
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