2014年被公認為全面深化改革"元年"，財稅改革是本輪改革中最重要的一環(huán)。財稅改革牽涉到中央、地方政府、企業(yè)、民眾等眾多利益，事關(guān)中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及協(xié)調(diào)發(fā)展。
2月14日，中國社會科學(xué)院發(fā)布報告顯示，中國公共財政收入達到12.9萬億，人均宏觀稅負接近萬元。數(shù)據(jù)出來后，引起了各界爭論，中國稅負水平到底高不高？需不需要減稅？如何調(diào)整不合理的財政收支結(jié)構(gòu)？鳳凰財經(jīng)就此推出“國賦論”系列訪談，請財稅領(lǐng)域權(quán)威學(xué)者分析解讀中國財稅改革的緊迫性和改革方向。
本期推出財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希訪談（下）。
劉尚希表示，中國要建立法治政府，“法無授權(quán)不可為”，這首先要做的是讓預(yù)算制度變成一個真正約束政府的法律制度，這是建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)。從未有政府可隨意花錢，而成為法治政府的。
預(yù)算改革有三個方面：首先是提高政府預(yù)算透明度。二是提高政府花錢效果，也就是績效，包括宏觀績效、微觀績效。三就是提高預(yù)算法治化水平。
劉尚希透露，房產(chǎn)稅要加快立法，要落實稅收法定原則。立法不是一個早晨能完成的，很多程序，這是一個頂層設(shè)計的過程。按照立法精神，房產(chǎn)稅試點不會再行擴大。
對于目前社會爭論的焦點，公務(wù)員要不要漲工資的問題，劉尚希談到，不可能讓公務(wù)員都學(xué)雷鋒，只講奉獻。此外，不能把灰色收入和腐敗的問題與工資綁在一起來說，兩者性質(zhì)不同，不能混為一談，更不能視為前因后果。反腐敗是一回事，該不該加工資是另一回事，千萬不能攪和到一起。
公務(wù)員的工資制度，應(yīng)當法定，多高、怎么漲、地區(qū)差多大、部門及地方的權(quán)限邊界，等等，都應(yīng)當有法可依。當前有點亂，各部門單位、各地方都有土政策，各種明補暗補都有，工資水平也是參差不齊，苦樂不均。唯有立法，走向法治，才能解決當前這種亂象。
現(xiàn)為財政部財政科學(xué)研究所副所長、研究員、博士生導(dǎo)師。注重經(jīng)濟學(xué)研究的實踐性和本土性，從改革與發(fā)展的實踐出發(fā)。其內(nèi)容涉及宏觀經(jīng)濟、收入分配、公共風(fēng)險、財政風(fēng)險、公共財政、公共政策等方面。
鳳凰財經(jīng)：三中全會公報就財稅體制改革提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，有一種建議是將部分財權(quán)和事權(quán)上收中央，你怎么看？
劉尚希：并沒有說要把財權(quán)上收，三中全會非常明確地提出來，中央與地方的財力基本格局保持穩(wěn)定。在總量上說，在中央與地方的財力占比上，基本上不會有大的變化，維持對半開。從公共預(yù)算來看，去年中央的財力不到一半，只占46.6%；若從綜合財力（含基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算）來算賬，地方財力要占到70%多。從稅種劃分來看，可能會有調(diào)整。尤其是營改增之后，地方稅需要在稅制改革基礎(chǔ)上做出調(diào)整。
鳳凰財經(jīng)：比如事權(quán)，因為過去一直說地方政府承擔了過多的責(zé)任。
劉尚希：事權(quán)上肯定要做調(diào)整，這已經(jīng)明確提出來了。所謂事權(quán)上收，在我們國家主要是事權(quán)的履行責(zé)任由地方承擔變成中央承擔。我們國家目前的事權(quán)劃分，基本特征是：大量的決策都在中央，大量的事權(quán)履行都是在地方。也就是“中央決策，地方執(zhí)行”，這是我們國家事權(quán)劃分的一個特點。所以這里講的事權(quán)上收，更多的是指事權(quán)履行責(zé)任的上收。哪些事情應(yīng)該上收中央呢？這在三中全會決定里也做了一個原則性的規(guī)定，對于這種涉及到全國的跨區(qū)域性的事權(quán)，在涉及到全國統(tǒng)一市場的，這樣的事權(quán)毫無疑問要上收，連帶著支出責(zé)任也上收了。
鳳凰財經(jīng)：比如哪些方面呢？您能不能舉個例子？
劉尚希：大江大河的治理，尤其是跨界的河流治理。我國許多河流是跨省的，比如淮河，就跨幾個省，現(xiàn)在的治理是鐵路警察，各管一段，交給了相關(guān)的地方?；春拥闹卫砘瞬簧馘X，不下幾百億，水質(zhì)時好時壞。問題是各地的利益訴求不同，有的發(fā)展優(yōu)先，要搞工業(yè)，盡管有的省重視環(huán)保，但只要有一個地方不太使勁，治理成效就會大打折扣。這類問題交給地方去管就很難，所以有的事情就得中央來管，中央來治。
鳳凰財經(jīng)：社會保障方面的相關(guān)責(zé)任會不會有調(diào)整？
劉尚希：社會保障的統(tǒng)籌責(zé)任無疑要上移，等到條件成熟，應(yīng)當由中央來履行這項事權(quán)。但目前一下子還做不到。例如，基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該是全國統(tǒng)籌，法律、政策、標準、監(jiān)管等方面盡可能由中央來做，不要委托給地方。如果交給各地方去做，可能沒法協(xié)調(diào)，或者協(xié)調(diào)的成本非常高。一旦地方出現(xiàn)窟窿，中央還得拿錢去彌補。與其事后去買單，還不如把相關(guān)事權(quán)由中央來履行。還有涉及到全國統(tǒng)一市場公平的問題，比如稅收優(yōu)惠的問題，如果各個地方都搞稅收優(yōu)惠，都搞稅收洼地，這不亂套了嗎？這類的事要全國統(tǒng)一，這種權(quán)力不能放給地方。
如果從人口流動、城鎮(zhèn)化角度來看，毫無疑問，社會保障統(tǒng)籌層次要提高，有的統(tǒng)籌不到全國可以統(tǒng)籌到省，這就是要事權(quán)上移。事權(quán)上移實際包含了兩個概念、兩個層次，一個是地方的事權(quán)移到中央，另一個是地方的事權(quán)從基層上移到省市。
劉尚希：有些地方可以把教育的事權(quán)從縣里上移到市里或者省里，這個需要因地制宜。整體來說，適合于哪一級管的事權(quán)就應(yīng)歸那一級，應(yīng)從成本效率、風(fēng)險防控來考慮。上面做決策，讓下面去執(zhí)行，什么事情都推到基層去做，這樣就可能造成事權(quán)和支出責(zé)任脫節(jié)，導(dǎo)致財力和事權(quán)不匹配。
鳳凰財經(jīng)：現(xiàn)在房產(chǎn)稅的推進如何？有哪些難點？
劉尚希：房產(chǎn)稅首先要加快立法，三中全會的決定說的非常清楚。立法不是一個早晨能完成的，要落實稅收法定原則，而且特別講到了房地產(chǎn)的稅制要立法，不立法難以推進。立法有很多程序，首先要起草，這是一個頂層設(shè)計的過程。起草后再要向各方面征求意見，人大常委會要審幾次，所以不會很快。按照立法精神，房產(chǎn)稅試點不會再行擴大。
鳳凰財經(jīng)：前兩天李克強提到政府法無授權(quán)不可為。
劉尚希：從負面清單管理這個角度來說，法不授權(quán)，政府就不能動，動了就算違法。改革也要于法有據(jù)。總書記也特別強調(diào)這一點。房產(chǎn)稅幾度成為社會熱議的問題，現(xiàn)在已經(jīng)很明確了，三中全會的決定一出來，實際上就已經(jīng)確定，就是要通過立法解決這個問題。
鳳凰財經(jīng)：目前正在做的營改增，大概什么時候能全國覆蓋？
劉尚希：營改增可以激發(fā)經(jīng)濟活力、擴大就業(yè)。具有經(jīng)濟效應(yīng)、社會效應(yīng)，應(yīng)該積極推進，但在服務(wù)業(yè)征收增值稅的難度比在制造業(yè)要大。當前正在扎實準備，盡可能加快推進的進度，應(yīng)該在2015年的時候全部覆蓋，營業(yè)稅徹底退出。
鳳凰財經(jīng)：關(guān)于中國應(yīng)該建立稅收基本法這個說法您怎么看？
劉尚希：稅收基本法還是應(yīng)該有一個，因為我們現(xiàn)在只有單個稅種的法規(guī)，而沒有關(guān)于整個稅收的基本法，這是一個缺失。這個問題實際上也提了多年，但是一直沒有解決，可能以前缺少各種條件，要落實稅收法定原則，稅收基本法應(yīng)該提上議事日程，我認為要制定。這樣各個稅種的各種改革調(diào)整，新稅的出臺或者舊稅的退出都有一個基本的依據(jù)，稅收基本法提供的是基本原則。制定稅收基本法也不是那么簡單，非常復(fù)雜?，F(xiàn)在我們有18個稅種，3個是稅法，其他的是授權(quán)制定的。授權(quán)制定也是合法的，但過度授權(quán)則會削弱人大的作用。對于這種狀況，現(xiàn)在應(yīng)當開始糾正。建立法治中國，也要求稅收立法方面率先起步。
鳳凰財經(jīng)：人大授權(quán)國務(wù)院，這個還得延續(xù)？
劉尚希：還得延續(xù)，不可能一下子改掉，不要理想化，其他國家稅收法定的實踐也是經(jīng)歷了很多年，我們現(xiàn)在只看到人家的一個結(jié)果，人家經(jīng)歷很多年才做到今天我們所看到的樣子，我們一兩年就做到，可能嗎？有一個演變的過程，稅收法定是以后發(fā)展的方向。但不能狹隘地去理解，以為只有人大制定出來的才是稅收法律，才要遵循；而人大授權(quán)國務(wù)院制定的條例就不是稅法，可不當回事。這種認識是錯誤的?，F(xiàn)在關(guān)鍵的問題是，不論是人大立法還是國務(wù)院的行政法規(guī)，應(yīng)該怎樣真正去執(zhí)行，落實到位，這是很重要的問題，如果大家誰都不把這個法當回事，談什么法治啊。
鳳凰財經(jīng)：您覺得為什么大家不把法當回事呢？
劉尚希：不把法當回事，這也是一個社會環(huán)境問題，社會法律意識淡薄，也就是缺少規(guī)則意識，機會主義盛行。這不只是表現(xiàn)在公共部門，也反映在社會各個方面。以權(quán)代法，不找法律找關(guān)系，司法腐敗等等都是其表現(xiàn)。不要僅僅著眼于法律級次的高低，即使人大通過的很多法律也沒有得到有效的貫徹落實，社會遵法守法的意識還是比較淡薄。在稅收方面，稅法的遵從度實際上還是比較低的，納稅人想的是能少交就少交；征收機關(guān)想的是完成任務(wù)，政府想的是盡可能多收，往“法”上去想的不多。依法征稅，依法納稅，在我國任重道遠。就當前看，加強稅收司法，比稅收立法更重要。法立了，若是司法跟不上，那也是白搭。
鳳凰財經(jīng)：但目前政府還存在很多亂收費的情況。
劉尚希：亂收費的情況現(xiàn)在跟過去比的話好多了，應(yīng)該看到這種進步，過去亂收費很普遍，一個部門隨便發(fā)個文件蓋個章就可以收了。現(xiàn)在還有，但是比以前要少了。但是各個部門自己發(fā)紅頭文件就去收錢這種狀況并沒有杜絕，法不授權(quán)就去做屬于違法。以前沒人說政府的行為只有授權(quán)才能許可，沒有授權(quán)不能去做，這種意識都是針對老百姓的。而今顛倒過來了，對老百姓，法無禁止即可為，對政府來說，法無授權(quán)不可為。這種觀念對不少政府部門來說，還是新的，還需要一段時間來培養(yǎng)。但這個過程應(yīng)加快。稅收法定，同樣，收費也應(yīng)法定。
鳳凰財經(jīng)：說道中國的財政支出結(jié)構(gòu)，財政支出中政府的行政管理費用的支出占比是什么水平？
劉尚希：中國處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型的階段，我們面臨一個現(xiàn)實就是貧富差距比較了，在這種情況下，大家對稅收的問題就越來越敏感。
劉尚希：行政管理費不能簡單地去比較，在不同的發(fā)展階段，市場發(fā)育程度不一樣，社會發(fā)育的程度也不一樣，所以政府承擔的職責(zé)也不一樣。比如說在發(fā)達國家，社會組織比較發(fā)達，很多事情可以交給市場，也可以交給社會去辦，政府可以不做。較之以前，我們現(xiàn)在的市場確實發(fā)展了，但是市場也沒有充分發(fā)育，社會剛開始發(fā)育，社會的自我管理能力還是相當弱，所以很多事情沒法交給社會，至少眼前還得政府來做，這樣政府的職能自然就大。再者， 13億人口的大國，跟幾百萬人口的小國不是一個數(shù)量級。管理13億人口的大國與管理幾百萬、幾千萬人的小國相比，其所需的管理費用是規(guī)模遞增的，或者說管理的邊際成本是上升的。美國人口比我們少多了，是我們的零頭。從人的角度來說，我們是要管13億人口的國家，美國是管3億人口的國家，其行政成本不會是一個相同的比例。
鳳凰財經(jīng)：有的人把財政收入和GDP對比。
劉尚希：對，與GDP對比是可以，但是這個比較并不能說明什么問題，管理的人越多，成本是上升的。過去講“規(guī)模效應(yīng)”，一個羊是看兩個羊也是看，規(guī)模成本應(yīng)當遞減，但是超過一定程度，成本會急劇上升，它不會是一個簡單的線性比例。
再有經(jīng)濟社會發(fā)展的階段，社會管理水平跟發(fā)達國家相比還有一段距離。社會管理水平包括政府的管理水平，社會的自我管理水平，市場經(jīng)濟的發(fā)育程度。假如說社會自我管理的水準很高，都很自律，在做產(chǎn)品或提供服務(wù)的時候盡心盡力，不會昧著良心發(fā)財，那么，這樣食品安全事故會減少，這方面的監(jiān)管成本就可下降，就可以少花一些人力、物力和財力。再比如，像公共設(shè)施，今天安上一個路燈，明天就被打破了，那這個管理成本就會很高。社會責(zé)任、公共道德、公民意識等等，都會影響公共管理的成本。至于一些政府部門和單位養(yǎng)閑人，吃空餉，政府治理水平不高，也影響到公共管理成本。
劉尚希：對，還有像公園、風(fēng)景區(qū)，屬于公共場所，垃圾遍地，公共設(shè)施殘缺，這不是個別現(xiàn)象。其原因既有管理者盡職盡責(zé)不到位，也有公民素質(zhì)和道德水準不高，總的看，是社會發(fā)展落后的表現(xiàn)。在社會自我約束，自我管理的能力比較弱的情況下，所需要耗費的行政成本無疑會較高?，F(xiàn)在我國處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾和沖突增加，由此也會增加行政管理成本。不做具體的分析，簡單地拿一個指標跟其他國家比高低，是非常片面的。
劉尚希：當然要承認，我國整個公共服務(wù)系統(tǒng)的效率有問題，是個體制性問題。像這次行政管理體制改革，各個部門減少扯皮，工作職責(zé)更加清楚，效率就會提高，成本就會降低。若是什么事情都要開會來定，一事一議，那成本得很高。實事求是，整體來看，我國的公務(wù)員比國外公務(wù)員辛苦，加班是常事，且沒有加班補貼。這與行政管理方式的落后有關(guān)，也就是說，政府治理的現(xiàn)代化還未實現(xiàn)。
鳳凰財經(jīng)：最近一個熱點問題，關(guān)于公務(wù)員漲工資您怎么看？
劉尚希：對于公務(wù)員，你不可能都讓他都學(xué)雷鋒，只講奉獻。公務(wù)員也是勞動者，不漲工資，他怎么活，怎么養(yǎng)家糊口，他還能把事情干好嗎？不能把灰色收入和腐敗的問題與工資綁在一起來說，兩者性質(zhì)不同，不能混為一談，更不能視為前因后果。鑒于公務(wù)員群體的特殊性，畢竟是掌握著公共權(quán)力，公務(wù)員的工資應(yīng)當納入法制的軌道，而不是由社會輿論來決定。公務(wù)員的工資制度，應(yīng)當法定，多高、怎么漲、地區(qū)差多大、部門及地方的權(quán)限邊界，等等，都應(yīng)當有法可依。當前有點亂，各部門單位、各地方都有土政策，各種明補暗補都有，工資水平也是參差不齊，苦樂不均。唯有立法，走向法治，才能解決當前這種亂象。
鳳凰財經(jīng)：有很多人認為公務(wù)員的灰色收入多。
劉尚希：這個是猜測，什么是灰色收入，也是個說不清的問題。這當然與政府不透明現(xiàn)狀有關(guān)聯(lián)。大多數(shù)的普通公務(wù)員有多少灰色收入？是個人行為，還是單位行為？我看，如說有，大多也是單位在制度外給的那點隱性補貼。這是與公務(wù)員的工資、福利制度的碎片化相聯(lián)系的，與個人行為無關(guān)。不改革這種制度，針對公務(wù)員個體來說事解決不了這個問題。如果是利用職權(quán)撈取好處，那就不是灰色收入的概念了，而是黑色收入，屬于腐敗問題。
反腐敗是一回事，該不該加工資是另一回事，千萬不能攪和到一起。公務(wù)員利用職權(quán)，以權(quán)謀私，那就是腐敗問題。腐敗的確有，但不能說每一個公務(wù)員都腐敗，不能說把腐敗清理干凈后再考慮公務(wù)員的工資問題。以腐敗為由，不讓給公務(wù)員加工資，那是一種“連坐”法，是沒有道理的。到底該不該加工資、加多少等問題，可利用公共討論的推動力，加快機制化、制度化和法治化建設(shè)步伐，徹底走向法治軌道。
鳳凰財經(jīng)：您覺得中國有沒有可能通過精兵簡政的方式來提高整個公務(wù)員系統(tǒng)的效率？
劉尚希：公務(wù)員系統(tǒng)的效率主要是體制問題，現(xiàn)在主要不是人多人少的問題，體制不理順，精兵簡政就會陷于盲目性。精兵簡政是一個很復(fù)雜的問題，需要頂層設(shè)計，在研究的基礎(chǔ)上厘清政府及其各部門單位應(yīng)有的職責(zé)。這與行政體制的改革緊密地聯(lián)系在一起。在這方面是有教訓(xùn)的?；仡^看，當時有轟動性，但長期效果不明顯，陷入了“精簡——膨脹”的怪圈。
劉尚希：削減審批，政府的事情就少了，事情少了就可以去做其他的事?，F(xiàn)在政府的一些管理比較粗，就是因為很多事情都要管，但是管不過來。對于不該管的要徹底放手；對于該管的則要管好、管細。比如財政，美國的預(yù)算編得細，那他有多少人干這個事，美國一個總統(tǒng)預(yù)算辦公室有500人，國會也有一個班子，編預(yù)算的也有500人。
那我們編預(yù)算有多少人呢？就一個預(yù)算司，二、三十號人。據(jù)考察，希臘不大的一個國家，其財政部有上萬人，我們有多少人？財政部公務(wù)員一千人左右。也許人家是人浮于事，我們精干，但社會對財政的要求不一樣了，過去粗一點，問題不大，現(xiàn)在要管好15萬億的支出，靠加班加點是管不好的。切塊分錢，讓各個部門自己去搞二次分配，倒是省事了，但預(yù)算的約束性也就不存在了。要讓預(yù)算制度真正成為約束政府的工具，實現(xiàn)預(yù)算法定，必須要精細化，把預(yù)算編到具體項目上去，不能是先有了錢再去找項目。俗話說，牛欄里關(guān)不注貓。法治，離不開精細化。又要人少，又要把活干得很細，很到位，那怎么可能呢？
這就是說，精兵簡政要有針對性，不能搞運動一刀切。改革需要民主化，也要科學(xué)化，要講質(zhì)量，不能大而化之，要研究清楚，不能憑經(jīng)驗拍腦袋。不能像蓋房子一樣，蓋了拆，拆了蓋，來回折騰。
鳳凰財經(jīng)：財政支出就涉及到了預(yù)算制度，如何改進預(yù)算制度？方向是什么？
劉尚希：如何改進預(yù)算管理制度，這在預(yù)算報告有較為詳細的闡述。歸結(jié)到一點，就是落實“預(yù)算法定”原則，增強預(yù)算的法律權(quán)威性，讓預(yù)算體現(xiàn)公共意志，真正成為約束政府活動方向和范圍的一項制度，而不僅僅是政府手中分配資金的工具。這是預(yù)算改革的基本方向。主要有三個方面，首先是提高政府預(yù)算透明度，要提高透明度，包括總預(yù)算，也包括各個部門預(yù)算，從中央到地方都一樣，擴大透明度。二是提高政府花錢效果，也就是績效，包括宏觀績效、微觀績效。要一分錢當兩分錢來花，花到刀刃上，讓老百姓滿意。
政府的錢花不好，各種利益關(guān)系協(xié)調(diào)不好，反而可能成為引起矛盾的源頭。就此而言，應(yīng)當搞好風(fēng)險評估，不要一廂情愿地去花錢。良好的動機不等于良好的效果。三就是提高預(yù)算法治化水平。預(yù)算一旦經(jīng)過人大審議通過以后，那就是法律，執(zhí)行預(yù)算就是執(zhí)法，走法律程序。領(lǐng)導(dǎo)到哪一視察工作，現(xiàn)場辦公，一拍板就給錢，把預(yù)算改了，這就不行。執(zhí)行預(yù)算，也要變成帶電的高壓線。過去要求低，只要不裝進個人口袋，怎么花都不要緊?，F(xiàn)在應(yīng)當改一改了，除了不能裝進個人口袋，還要符合規(guī)矩。不講規(guī)矩，亂批錢、亂花錢，也應(yīng)當成為高壓線。
劉尚希：一句話就是要讓預(yù)算制度變成一個真正約束政府的法律制度，這是建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)。從未有政府可隨意花錢，而成為法治政府的。
鳳凰財經(jīng)：目前財稅改革最緊迫的是哪些方面的改革？
劉尚希：首先是改稅收制度，如加快推進營改增、消費稅和資源稅等稅種的改革。還應(yīng)當考慮稅收征管制度的改革，這是稅收收入制度有效運行的基礎(chǔ)，也是完整落實稅收法定的要求，即覆蓋從立法到執(zhí)法、司法的全過程。與此同時改預(yù)算制度，這在上面談到了，不再重復(fù)。在前面兩項改革的基礎(chǔ)上，再改財政體制，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，也就是實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配。有了前面這個基礎(chǔ)以后，財政體制的改革就水到渠成了。財稅改革相當復(fù)雜，不能一口吃成個胖子，必須分步走。大約到后年中央與地方之間的財政體制改革才能全面鋪開。當前的任務(wù)是做好這方面的研究，搞好頂層設(shè)計和完善具體實施方案。（文/曉童）
（稿件版權(quán)歸鳳凰財經(jīng)所有，未經(jīng)許可，嚴禁轉(zhuǎn)載！）
所有評論僅代表網(wǎng)友意見，鳳凰網(wǎng)保持中立