刊發(fā)于總2042期《中國經(jīng)營報》[本周視點(diǎn)]版 0條評論 被次查看收藏

種種跡象顯示，中央決策層已將控制和化解地方債風(fēng)險列入了議事日程。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議將著力防控債務(wù)風(fēng)險單獨(dú)列段，作為明年經(jīng)濟(jì)工作六項主要任務(wù)之一。此外，中央組織部發(fā)布通知，要求加強(qiáng)對政府債務(wù)狀況的考核，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責(zé)任追究。

如何實現(xiàn)從源頭治理，把隱性的、不規(guī)范的債務(wù)顯性化，大力推廣市政債成為破解地方債風(fēng)險的有效手段。消息稱，目前針對此問題，財政部和央行等部委已經(jīng)啟動市政債的研究工作。

據(jù)了解，此項研究的政策指向是化解地方債風(fēng)險和為城鎮(zhèn)化融資，基本原則是發(fā)展真正意義上的市政債，即由原來代發(fā)代辦的地方債轉(zhuǎn)向自主發(fā)行的市政債。財政部財科所一份報告稱，市政債的推出將對未來地方債務(wù)規(guī)模摸底工作起到幫助作用。

市場預(yù)期，管理層在論證和認(rèn)可此項研究后，或?qū)⒂?014年兩會后正式啟動市政債試點(diǎn)。

債務(wù)顯性化

“推進(jìn)市政債，就是以地方政府為發(fā)行主體，以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，把一直以來地方政府的隱性、不規(guī)范債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性、規(guī)范債務(wù)。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說。

在“中國地方政府債務(wù)論壇”上，與會專家認(rèn)為，目前地方政府性債務(wù)，不是數(shù)量太多，而是方式不對。如果問題持續(xù)下去，最后會釀成巨大的債務(wù)與金融風(fēng)險。

這種“方式”無疑就是發(fā)債主體多元化造成的債務(wù)不透明化。

根據(jù)《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》規(guī)定，地方政府不能直接負(fù)債，也不能為債務(wù)提供擔(dān)保。在法律禁令限制下，地方政府控制的融資平臺公司（如城投、城建公司）成為最佳選擇。

在實際運(yùn)作中，地方融資平臺由政府組織成立，公司管理層多為政府官員，地方財政對平臺進(jìn)行注資。同時政府劃撥儲備土地，作為撬動銀行和社會資金的支撐，建立一個“借、用、管、還”一體的投融資運(yùn)行機(jī)制。目前融資平臺主要有兩種形式存在，一種是有多個融資平臺的“重慶模式”，另一種則是單一平臺的“天津模式”。

無論哪種形式，都成為監(jiān)管的難點(diǎn)。規(guī)范發(fā)債主體的身份是此次市政債加快進(jìn)度的一個最大推力。

所謂市政債，一般是以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券，發(fā)行主體是地方政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)。

證監(jiān)會研究中心主任祁斌認(rèn)為，過去地方財政依靠賣地、收稅和地方融資平臺。但三四線城市的地已經(jīng)賣不出去了，而地方稅收上來的錢杯水車薪，地方融資平臺市場化因素不透明，導(dǎo)致“錢沒有紀(jì)律約束”。

而市政債的推行無疑就是要加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用，即地方政府每發(fā)一筆債務(wù)都要人大的審核和預(yù)算才能最終舉債成功，避免原來政府部門內(nèi)部審核、內(nèi)部監(jiān)督的問題，從源頭上規(guī)范發(fā)債主體。

發(fā)債需人大審批

要實現(xiàn)市政債發(fā)行，就要允許地方政府自行發(fā)債，核心問題就是《預(yù)算法》的修訂，需要在法律層面為市政債開辟出空間。

據(jù)了解，目前我國的發(fā)債原則基本上采用中央代發(fā)政策，除了2011年，在上海、深圳、廣東、浙江試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，今年又新增山東和江蘇兩省可以自行發(fā)債外，其他債券都以中央代發(fā)的形式，幫助地方政府實現(xiàn)舉債功能。

日前，據(jù)全國人大財經(jīng)委官員透露，《預(yù)算法（修正案）》三審可能于2014年兩會期間完成。此前，《預(yù)算法》修訂曾經(jīng)幾度延期。倘若2014年3月之前沒有完成修法，在缺少法律依據(jù)的情況下，地方政府發(fā)行市政債只會是一廂情愿。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長姚洋在地方政府債務(wù)論壇上表示，當(dāng)前預(yù)算需要人大代表投票通過，如果人大票數(shù)沒過，預(yù)算就不能通過，這一點(diǎn)需要落到實處?！叭舜鷷O(shè)立預(yù)算辦公室，能不能挑選專業(yè)人才來審預(yù)算，然后再給大家長一點(diǎn)時間讀預(yù)算、審預(yù)算，通過這種方式也許能更好地約束政府?！?/p>

安邦咨詢最新的一份報告也指出，當(dāng)前需要完善市政債的監(jiān)管。一方面，需要調(diào)整地方政府與同級人大的關(guān)系，將財政預(yù)算及發(fā)債計劃置于人代會的監(jiān)督之下；另一方面，在市政債本身的監(jiān)管方面，部委間到底該如何協(xié)調(diào)，也亟待有關(guān)部門明確。

報告指出，中國債券市場原本就是多頭管理，發(fā)改委、財政部、央行、銀監(jiān)會等部門各管一頭。從這個角度出發(fā)，市政債的推出可能還需要被納入中國債券市場整體改革的大框架下考察，而迄今為止，監(jiān)管層并沒有太多實質(zhì)上的動作。

12月16日，銀監(jiān)會在落實中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神會議上明確，明年要“確保平臺貸款余額不增，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，還款來源落實”。

但實際動作尚未有明確思路。

對此，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長黃益平認(rèn)為，解決問題最根本的措施是要落實在硬化地方政府的預(yù)算上。“目前地方政府預(yù)算是軟約束。軟預(yù)算根本性的含義就是，你借的錢不一定要你自己還，這是地方債務(wù)最大的問題?！?/p>

在他看來，地方政府要建立資產(chǎn)負(fù)債表，要有現(xiàn)金流和負(fù)債的財務(wù)數(shù)據(jù)。“因為沒有負(fù)債表，對地方政府來說，無論借錢的人，還是借錢給別人的人，都沒有真正考慮債務(wù)本身的風(fēng)險?！?span id="dt3rtr5" class="ifengLogo">