審計署近日首次公布我國政府債務(wù)“家底”--截至2013年6月底，全國各級政府債務(wù)額高達(dá)20萬億元，其中地方政府負(fù)債近11萬億元。此前召開的中央經(jīng)濟工作會議已就政府債務(wù)風(fēng)險提出了警示，并將“著力防控債務(wù)風(fēng)險”列為2014年經(jīng)濟工作的六項主要任務(wù)之一。

本次審計還發(fā)現(xiàn)，融資平臺公司是地方政府舉債的主體。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的“土地財政+政府融資平臺負(fù)債”的融資模式，因其造成了地方政府過度負(fù)債而受到質(zhì)疑。然而，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是未來我國經(jīng)濟發(fā)展的一條重要主線。以往，城鎮(zhèn)化的籌資渠道主要依賴單一的財政撥款和政策性貸款，盡管在過去一段時期內(nèi)已經(jīng)逐漸發(fā)展出債券、股權(quán)、保險等多種融資方式，但仍未能滿足城鎮(zhèn)化的巨大融資需求。

十八屆三中全會與其后召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議都明確提出，未來可允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)，這也為城鎮(zhèn)化過程中如何建立多元可持續(xù)的資金保障機制明確了方向。

為了深入探討如何創(chuàng)新融資機制以促進(jìn)城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展，上海新金融研究院主辦的《新金融評論》2013年第6期特組織專題，發(fā)表了相關(guān)研究成果。本報本期特刊發(fā)由中國金融四十人論壇成員、國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松、財政部財政科學(xué)研究所所長賈康、中國保險監(jiān)督管理委員會政策研究室主任熊志國撰寫的三篇文章，以饗讀者。 （廉薇）

中國金融四十人論壇成員巴曙松

中國已經(jīng)有超過50%的人口生活在城市，目前依然保持著較快的城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度。現(xiàn)在通常認(rèn)可的市場預(yù)期是2030年中國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%～70%，屆時將有大約10億人生活在城市?？焖俚某擎?zhèn)化必然需要一個大規(guī)模的資金跨時空匹配機制來支撐。然而，在當(dāng)前融資和財稅體制下，城市基礎(chǔ)設(shè)施融資依然存在諸多挑戰(zhàn)。所以，要進(jìn)行必要的融資工具創(chuàng)新、財稅體制改革以及土地制度改革，打造可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資方式。

新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)生新的融資需求

為了使基礎(chǔ)設(shè)施投資更為滿足高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化需求，基礎(chǔ)設(shè)施投資需要轉(zhuǎn)變思路：投融資主體方面，需要更多引入市場力量以在項目成立時更多考慮建成效益；融資方式方面，多元化的資金渠道來源可使社會各類資金都分享基建帶來的收益，同時也使項目建設(shè)接受市場的監(jiān)督；另外，不再走“遍地開花”的老路，需要更多地考慮地方的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口流動等因素。各地投資的區(qū)域、領(lǐng)域、行業(yè)將會因已有的存量建設(shè)、未來的要素變化以及更為重要的新型城鎮(zhèn)化的要求而有所差異化。

新型城鎮(zhèn)化模式的持續(xù)推進(jìn)將產(chǎn)生進(jìn)一步的建設(shè)需求。根據(jù)測算，2012～2020年我國基礎(chǔ)設(shè)施投資需求總量將達(dá)40多萬億元。從未來的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求結(jié)構(gòu)上看，中國鐵路建設(shè)相對滯后，依然存在較大投資空間；公共設(shè)施嚴(yán)重不足，相關(guān)投資將隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)而不斷加大；城市污水的處理、燃?xì)夤艿赖匿佋O(shè)、城市綠化、垃圾處理、公園的建設(shè)等公共設(shè)施投資續(xù)期加大。

城市公共交通建設(shè)空間依然存在。早在2010年，英國一家咨詢公司就對全球主要國家的工作人員上班時間做了一個調(diào)查，其中國以42分鐘居首位。我國50個主要城市有1/4上班時間超過30分鐘。有研究表明，城市的擁堵正是城市的基礎(chǔ)設(shè)施未跟上人的發(fā)展步伐所致。

另外，農(nóng)民工的市民化帶來教育、醫(yī)療以及文化等領(lǐng)域的均等化投資需求。戶籍制度放開以后，現(xiàn)居城市的從業(yè)者后顧之憂減少，其子女可以接受城市里的教育，他們也可以享受城市的醫(yī)療衛(wèi)生，特別是對于受過高等教育的從業(yè)者，其文化服務(wù)需求更強。

為滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)所產(chǎn)生的融資新需求，中國要啟動財政、金融和土地領(lǐng)域的改革。

財政改革：財權(quán)和事權(quán)再平衡

財政改革的目標(biāo)是克服財權(quán)－事權(quán)不對稱以及公共服務(wù)供給不足的問題。改革的路徑存在三個可能：財權(quán)改革、事權(quán)改革和轉(zhuǎn)移支付體系改革。

財權(quán)改革的空間有限，房產(chǎn)稅是未來地方政府的收入潛力。為了保持政策的統(tǒng)一性與社會穩(wěn)定，維護中央政府權(quán)威，一般都將收入份額較大的主體稅種劃歸中央政府。中國當(dāng)前的財權(quán)集中并不是特別強，而從各國經(jīng)驗來看，在當(dāng)前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，有很多的稅種無法下放給地方。從成熟經(jīng)濟體的經(jīng)驗看，財產(chǎn)稅或者說是房產(chǎn)稅是支撐地方政府收入的主要來源。中國也可以挖掘房產(chǎn)稅和使用付費作為地方稅收的新潛力。

事權(quán)改革的迫切性更為明顯，中央政府需要在公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)更多的責(zé)任。當(dāng)前中國的基礎(chǔ)教育（中學(xué)、小學(xué)、幼兒園教育）和公共衛(wèi)生兩大領(lǐng)域的支出責(zé)任主要在縣鄉(xiāng)兩級政府上；醫(yī)療保健領(lǐng)域的支出也主要在省級、市級和縣級的責(zé)任內(nèi)。然而，越往下的政府層級的財力越有限，這容易導(dǎo)致公共服務(wù)的供給不足。未來中央政府需要在公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)更多的責(zé)任。

減少和歸并專項轉(zhuǎn)移支付是未來財稅改革的關(guān)鍵一步。中央已經(jīng)在推動轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)變遷。2013年全年一般性轉(zhuǎn)移支付同比增加14.3%，而專項轉(zhuǎn)移支付僅增長2.5%。同時，可對用途相似、性質(zhì)相同的專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合，調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付，這樣可以按照公式方法進(jìn)行分配，更加公開透明，提高資金的利用效率。近期，中國政府也明確指出把削減、合并一批專項轉(zhuǎn)移支付項目作為財稅領(lǐng)域的重點改革內(nèi)容。

土地改革：提升土地財政使用效率

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的潛在方向是“直接入市”，核心是突破政府的壟斷供地，實現(xiàn)土地供給市場的同地同權(quán)流轉(zhuǎn)。土地增值收益分配改革的方向則是在一次分配環(huán)節(jié)提高農(nóng)民在土地增值收益中的占比，在二次收益環(huán)節(jié)，改革土地出讓金的用途，將更大的比例用于城市轉(zhuǎn)移人口的公共支出。

對于中國而言，房產(chǎn)稅可以改變土地收入的時間流，是改變中國目前過度依賴“土地財政”進(jìn)行鎮(zhèn)化建設(shè)融資的可選方案。房產(chǎn)稅是在房產(chǎn)建成以后無限期獲得收入流，如果用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，那么就匹配了兩者的資金與收益的期限問題。此外，城鎮(zhèn)化投入加大，市政建設(shè)水平提高，未來城市的土地和房屋價值將不斷提升，與之相關(guān)的財產(chǎn)稅就提高，城市建設(shè)未來的償還能力也會不斷增強。下一階段可以在重慶、上海試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴大試點范圍，使之逐步成為一個潛在的、可持續(xù)的地方收入來源。

金融改革：盤活存量、優(yōu)化增量

中國需要改革金融業(yè)，使之可以更可持續(xù)地為未來的城鎮(zhèn)化提供資金。從目前的背景來看，中國未來的M2增速預(yù)計難以有持續(xù)顯著的增長，為了使金融部門繼續(xù)支撐中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以考慮擴大社會融資總量，要實現(xiàn)這一點，則需要提高直接融資的占比，使企業(yè)債券、市政債券、中票等融資工具發(fā)揮更大的作用。

首先，從國際經(jīng)驗看，市政債是地方政府最重要的融資模式，也將是中國未來最有潛力的城鎮(zhèn)化融資方式之一。從發(fā)達(dá)國家的債券發(fā)展歷程上來看，市政債是成熟且有效的地方政府融資手段，讓政府的投融資活動接受市場的檢驗，讓市場來定價也有利于提升市政建設(shè)本身效率。

然而，新《預(yù)算法》對地方政府自主發(fā)債并無放松，目前的提法仍然是“除法院和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。要想使市政債成為一種可行的融資途徑，中國需要在財稅制度和地方預(yù)算方面做出必要的改革，改變分權(quán)制的財稅體系。在中國，分稅制只是“適度分稅”，中央對地方有較強的控制權(quán)。在基本的財稅體系沒有改變的情況下，市政債很難有發(fā)展空間。

其次，客觀評估融資平臺和影子銀行在當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施融資中的作用，在長期直接融資途徑可以發(fā)揮顯著作用之前，它們依然是中國城鎮(zhèn)化融資的重要支撐。地方投資平臺雖然存在金融風(fēng)險轉(zhuǎn)為財政風(fēng)險的可能，但經(jīng)過清理和規(guī)范后，其整體風(fēng)險在某種程度上是可控的。在未來的城鎮(zhèn)化融資中，應(yīng)在規(guī)范的基礎(chǔ)上，在風(fēng)險可控的條件下，繼續(xù)讓它發(fā)揮作用。影子銀行的情況也類似。

另外，一定條件下，ABS、信托、資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）等金融創(chuàng)新工具都可以成為盤活資金存量、優(yōu)化增量資金使用效率的更為市場化的方案。

為實現(xiàn)財政和金融體系在未來城鎮(zhèn)化融資中的作用，以上各項改革需要形成全面系統(tǒng)性的一攬子改革方案。在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化融資體系下，稅收體系、財權(quán)和事權(quán)劃分、土地財政、城市基礎(chǔ)設(shè)施融資和地方債務(wù)管理等方面的改革往往是互相聯(lián)系、彼此制約的，因此需要考慮一攬子改革方案中不同內(nèi)容的協(xié)調(diào)配合以及對經(jīng)濟的總體影響。有些改革內(nèi)容比較容易達(dá)到共識，也容易推進(jìn)，可以先行一步，有些改革的影響比較廣，則需要事前的充分試驗，方可推廣。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長；本文由作者與楊現(xiàn)領(lǐng)合作完成。因版面有限，本文有刪節(jié)，原文發(fā)表于《新金融評論》2013年第6期）（編輯王梓廉薇） 返回21世紀(jì)網(wǎng)首頁>>