21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道 經(jīng)濟(jì)學(xué)中有個重要的“納瑟姆”曲線，它表明當(dāng)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30％而繼續(xù)上升至70％的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化率每年以約一個百分點的速度增長，2010年達(dá)到47％。顯然，目前我國城市化正處于快速發(fā)展階段。從國際經(jīng)驗看，此階段的一個突出特征是需要大量資金投入，合理解決資金投入問題是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件，僅依靠政府財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

PPP：新型公共事業(yè)管理模式

關(guān)于公私合作伙伴（PPP）的概念目前還沒有一個公認(rèn)的定義，我們根據(jù)人們對PPP的認(rèn)識，并結(jié)合公私合作伙伴及其管理模式作出這樣一個定義：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資營利目標(biāo)的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

PPP的運(yùn)行具有三個重要的特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。

伙伴關(guān)系是PPP第一大特征，其獨特之處是項目目標(biāo)一致：以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。

利益共享是PPP的第二個特征。PPP中需要對民營部門可能的高額利潤進(jìn)行控制，即不允許其在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。

PPP的第三個特征是風(fēng)險分擔(dān)。公共部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個領(lǐng)域?qū)τ诠膊块T而言，正是管理層“道德風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險最小化。

PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴(kuò)量融資、利用新技術(shù)，以及特別值得強(qiáng)調(diào)的機(jī)制創(chuàng)新的職能。

機(jī)制創(chuàng)新職能的主要指向，是在經(jīng)濟(jì)社會生活中促進(jìn)機(jī)制轉(zhuǎn)換、制度創(chuàng)新和資源配置效益提升。機(jī)制轉(zhuǎn)換包含兩層意思：一是公共部門由傳統(tǒng)的計劃向市場轉(zhuǎn)換；二是私人部門由市場逐利向計劃靠攏。這種“雙轉(zhuǎn)換”可以形成一種新型的激勵機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到制度創(chuàng)新的推進(jìn)、改革的深化和資源配置效益的提升。

當(dāng)前我國開展PPP存在諸多問題

我國早在上世紀(jì)末就有通過PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的項目，目前已經(jīng)在多個領(lǐng)域采用了該模式，但存在的問題非常突出，主要有以下幾個方面：

沒有完善的法律體系。目前我國關(guān)于PPP的相關(guān)法規(guī)，主要來自于國務(wù)院及各部門根據(jù)國務(wù)院制訂的管理辦法，同時，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應(yīng)的管理辦法。由于PPP項目的復(fù)雜性及長期性，這些辦法不足以支持PPP項目的長期和可持續(xù)的發(fā)展。

缺乏專門管理機(jī)構(gòu)。由于PPP項目更多涉及財政資金的未來支出，有必要由一個部門來單獨管理PPP項目的實施，以防未來財政風(fēng)險的無限擴(kuò)大。

風(fēng)險轉(zhuǎn)移的目標(biāo)沒有充分實現(xiàn)。我國開展的PPP項目，很多經(jīng)營性項目都有財政補(bǔ)貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒有將經(jīng)營風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移，政府在許多項目中負(fù)責(zé)“兜底”。

項目運(yùn)營周期較短。當(dāng)前我國實施的一些PPP項目（如BT項目）運(yùn)營期通常只有3-5年，不僅沒有解決政府財政融資問題，相反被私營部門增加了一部分成本。這與采用PPP的初衷是不一致的。

項目多集中在用戶付費項目。PPP的核心理念之一就是解決財政資金困難問題，在用戶付費項目中，完全可能通過使用者付費的市場化方式解決問題。

財政部門監(jiān)督和約束力弱。我國PPP項目一般由各部門安排，與財政沒有必然聯(lián)系，在需要融資時還要求財政部門出“安慰函”。這與國際貨幣基金組織強(qiáng)調(diào)在PPP項目中財政部門有一票否決權(quán)是不一致的。

總之，如果我們不對當(dāng)前使用的PPP模式及時規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)督和有效控制，必然會給地方政府帶來更嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。

城鎮(zhèn)化投融資中的公私合作形式

首先，就基礎(chǔ)設(shè)施而言，選擇公私合作管理模式應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)來確定。

對于已有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過出售、租賃、運(yùn)營和維護(hù)合同承包等形式與民營企業(yè)合作，向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，由民營企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。通過政府和民營企業(yè)的合作，提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用與運(yùn)營效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府可以通過租賃－建設(shè)－經(jīng)營（LBO）、購買－建設(shè)－經(jīng)營（BBO）、外圍建設(shè)等形式與民營企業(yè)合作。通過這種形式，可以加快提升基礎(chǔ)設(shè)施的功能和加快基礎(chǔ)設(shè)施升級、改造的速度，也可為政府新建其它基礎(chǔ)設(shè)施籌集一定的資金。

對于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）、建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)－擁有－經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作，為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。

其次，在公用事業(yè)領(lǐng)域，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應(yīng)等方面，一般可通過使用者付費和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報。

而在公共服務(wù)方面，為最大限度滿足人們對公共服務(wù)的需求，理想的模式是通過公私合作的模式來提供。其要點是：政府公共部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價格可通過公開招標(biāo)價格聽證會或雙方議價等方式形成。

公私合作模式需政策配合

完善法制體系。我國目前采用的是部委發(fā)“通知”，指定“政策”的方式來規(guī)范，其法律效力較低，而PPP的特殊性決定了要對項目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問題做出特別的法律規(guī)定，這就意味著PPP立法與一般法規(guī)必然存在一些沖突。國務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理角度出發(fā)，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。我們需要通過立法方式來保證在PPP項目中的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時要明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式。

加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。我們可以在財政部下設(shè)立專門的管理部門負(fù)責(zé)公私合作項目的相關(guān)工作，并下設(shè)PPP項目采購、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識（比如交通、污水處理等）的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足PPP模式在各行業(yè)的應(yīng)用需求。

明確政策指導(dǎo)。建議出臺支持運(yùn)營周期長的PPP項目政策，同時充分發(fā)揮市場機(jī)制，降低政府在PPP項目中的成本和風(fēng)險。針對項目本身經(jīng)濟(jì)性的強(qiáng)弱采用不同的激勵政策。

提高項目開發(fā)和儲備能力。在設(shè)立相應(yīng)的管理部門的同時，建議該部門同時負(fù)責(zé)PPP項目的開發(fā)與儲備，依據(jù)“物有所值”的理念和定量計算的方法來確定一個項目是否能夠采用PPP模式。

促進(jìn)能力建設(shè)。PPP項目涉及金融、法律、會計等多個領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)，需要一大批既有理論又有實踐經(jīng)驗的復(fù)合型人才。要加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)，并加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度。

完善并加強(qiáng)合同管理。在我國現(xiàn)有的合同管理政策中，包括《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》、《城市污水處理特許經(jīng)營示范文本》等，雖然對相應(yīng)的定價、風(fēng)險、標(biāo)準(zhǔn)等做出了規(guī)定，仍然存在諸如價格調(diào)整、風(fēng)險控制等方面出現(xiàn)不少問題，希望能盡早完善并規(guī)范化管理。

提升監(jiān)管管理力度。我們應(yīng)當(dāng)在不同階段實施不同的監(jiān)督舉措，在招投標(biāo)階段、運(yùn)營階段和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓階段都應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督管理依據(jù)與措施，可參考英國的做法。

加強(qiáng)風(fēng)險管控。凡是PPP項目都屬于政府投資公共項目，特別是私人融資項目，雖然在有產(chǎn)出后才向投資者付款，但是，未來每年支出的現(xiàn)值總額便是政府的或有債務(wù)。如果PPP項目規(guī)模過大或總額過大，則可能給政府帶來財政風(fēng)險。國際貨幣基金組織（IMF）認(rèn)為財政部門在PPP項目立項上應(yīng)有否決權(quán)，以此防范項目帶來的財政風(fēng)險。

（作者系財政部財政科學(xué)研究所所長；本文由作者與孫潔合作完成。因版面有限，本文有刪節(jié)，原文發(fā)表于《新金融評論》2013年第6期）（編輯王梓廉薇） 返回21世紀(jì)網(wǎng)首頁>>