法制是國家未來改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。改革開放三十多年來，中國法制建設(shè)經(jīng)歷了巨大的發(fā)展。而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就的今天，法制的建設(shè)更加格外受到關(guān)注，特別是十八屆三中全會提出“法治中國”會影響到未來的基本走向。

但如強(qiáng)世功所言，當(dāng)前的法治建設(shè)部分陷入“雙重困境”當(dāng)中，這與多年來所形成的以國家法為中心、以法院為中心的“法治理想”有著密切的關(guān)系。重新反思，強(qiáng)世功認(rèn)為應(yīng)該從法律多元主義的角度重新理解“法”的含義?！胺ā辈粦?yīng)該僅僅局限在“國家法”，還應(yīng)該包括政策和道德等規(guī)范，尤其重要的是黨規(guī)、黨法。“執(zhí)政黨依照黨規(guī)和國法來治國，應(yīng)該成為未來建設(shè)‘法治中國’的重心?！睆?qiáng)世功說。

依法執(zhí)政重心應(yīng)在黨和政府守法

《21世紀(jì)》：完善立法、司法，的確是當(dāng)下法治建設(shè)主流的聲音。你認(rèn)為，中國法治該如何建設(shè)？

強(qiáng)世功：我認(rèn)為，應(yīng)該從中國的實際出發(fā)來反思今天主流的法治理想。

第一，從規(guī)范的角度來看，如果試圖建立一個治理良好的社會，法律固然很重要，但與法律一樣重要，甚至比法律更重要的是道德。如果一個社會沒有基本的道德規(guī)范，法律秩序也是建立不起來的。

舉一個很簡單的例子，中央“八項規(guī)定”出來之后，盡管國家的法律沒有增加一條，司法也沒有改革，但整個社會秩序和社會風(fēng)尚發(fā)生了巨大的改變。那么，從法治所追求的良好社會秩序而言，“八項規(guī)定”的規(guī)則約束力甚至超過了法律，那么，怎么把類似“八項規(guī)定”的黨規(guī)黨法納入到“法治中國”的建設(shè)中？

第二，從應(yīng)對和解決各種復(fù)雜的社會矛盾和社會沖突而言，不應(yīng)當(dāng)消極地等待甚至鼓勵把所有的社會矛盾最終納入到司法系統(tǒng)來解決，而應(yīng)當(dāng)盡最大努力把“矛盾消化于萌芽狀態(tài)之中”。從這個角度看，解決社會矛盾重要的機(jī)構(gòu)其實不在司法機(jī)關(guān)，而在于執(zhí)政黨和政府。執(zhí)政黨的路線方針政策以及政府的施政措施才是公正合理地分配利益、進(jìn)而做到“定分止?fàn)帯钡淖钪匾那?。司法訴訟作為“最后一道防線”解決的不過是一些漏網(wǎng)之魚。如果我們法治建設(shè)的中心不是集中在執(zhí)政黨和政府，而是天天盯著司法機(jī)構(gòu)，顯然是一種戰(zhàn)略的失誤。哪有一個統(tǒng)帥部不把戰(zhàn)爭的勝負(fù)籌劃在第一道防線，而是整天盯著“最后一道防線”的？

從這個角度看，“法治中國”的第一道防線就是執(zhí)政黨確立的核心價值和社會道德規(guī)范，第二道防線就是執(zhí)政黨的路線方針和政策，第三道防線就是人大立法和政府施政措施，司法機(jī)構(gòu)最多可以看作是第四道防線。如果整個社會缺乏價值規(guī)范，執(zhí)政黨的路線方針和政策出現(xiàn)了偏差，人大和政府無所作為，那么司法再獨(dú)立，司法再公正，也無法實現(xiàn)法治理想。

這樣的話，“法治中國”的戰(zhàn)略構(gòu)思就不能僅僅著眼于司法機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)著眼于執(zhí)政黨、人大和政府，其中最重要的就是執(zhí)政黨和政府。從這個角度看，“法治中國”建設(shè)就不能像過往一樣局限于司法改革，不能天天想著如何折騰法院，而應(yīng)當(dāng)從整體上進(jìn)行通盤的考慮。其中的首要問題就是掌握最高權(quán)力的執(zhí)政黨和掌握龐大公共資源的政府究竟能不能守法，能不能做到“依法執(zhí)政”。

《21世紀(jì)》：這樣的話，執(zhí)政黨和政府守法，或者說“依法執(zhí)政”和“依法行政”應(yīng)該成為法治建設(shè)的一部分？

強(qiáng)世功：從“健全社會主義法制”到“依法治國”一直到“法治中國”，對法治的追求一直是執(zhí)政黨的政治追求。但是，“法治中國”建設(shè)必須從過往的以司法為中心轉(zhuǎn)向以執(zhí)政黨和政府為中心。

這實際上從一種“片面的法治觀”轉(zhuǎn)向“整體的法治觀”。這就意味著法治不僅是法院的事情，不僅僅建立一個公正的司法，而是執(zhí)政黨和政府的事情，其目標(biāo)就是讓整個國家、社會和公民個人都服從于規(guī)則的治理。而在實現(xiàn)法治理想過程中，當(dāng)前面臨的首要問題在于執(zhí)政黨能不能做到“依法執(zhí)政”，行政機(jī)關(guān)能不能做到“依法行政”。

換句話說，黨和政府應(yīng)當(dāng)成為實現(xiàn)法治的模范和標(biāo)桿，如果不關(guān)注黨和政府是不是守法，是不是依法辦事，而僅僅關(guān)注法官是不是依法公正裁判，顯然是舍本逐末。從這個角度看，未來“法治中國”的戰(zhàn)略方針由中央牽頭或者由全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，將有利于擺脫過往以司法改革為中心的法治建設(shè)思路，而變成以執(zhí)政黨“依法執(zhí)政”和行政機(jī)關(guān)“依法行政”為重心的法治戰(zhàn)略。

總結(jié)我們過去三十多年來的法治建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，我們會看到這種以司法改革為中心的片面的法治建設(shè)思路必然將黨的領(lǐng)導(dǎo)置于法治的對立面。這也自覺不自覺地被不少法律人看作是中國法治建設(shè)的“瓶頸”。

由此，要走出目前法治建設(shè)思路帶來的困境，比如從中國實際上出發(fā)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)統(tǒng)一起來，走出中國特色的法治道路。

重新認(rèn)識黨規(guī)黨法：以黨內(nèi)法治帶動國家法治

《21世紀(jì)》：中央也提出了中國特色社會主義法治原則就是“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國”的統(tǒng)一，那如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系？

強(qiáng)世功：在我看來，“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國”應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一在執(zhí)政黨“依法執(zhí)政”這個問題上來。十六屆四中全會上，中央提出在新形勢下治國理政、提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)有三個方面，除了“科學(xué)執(zhí)政”、“民主執(zhí)政”外，還有“依法執(zhí)政”。當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)的潛在沖突就應(yīng)當(dāng)通過“依法執(zhí)政”來解決。這一方面捍衛(wèi)了法的尊嚴(yán)，另一方面也確保了黨長期執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)地位。

《21世紀(jì)》：“依法執(zhí)政”首先就是要依照憲法執(zhí)政，而憲法規(guī)定全國人民大代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，那么，“依法執(zhí)政”是不是首先就要解決所謂的“橡皮圖章”的問題？

強(qiáng)世功：這個觀點(diǎn)典型地反映了以國家法為重心的片面法治觀。如果從法律多元主義的角度看，“法治”中所說的“法”或“依法執(zhí)政”中所說的“法”不僅僅是國家法，而且包括黨規(guī)黨法。執(zhí)政黨“依法執(zhí)政”不僅指依照國家法執(zhí)政，而且指依照黨規(guī)黨法執(zhí)政。執(zhí)政黨“依憲執(zhí)政”中所說的“憲法”不僅包括1982年制定的成文憲法，而且包括不成文憲法，其中包括中國共產(chǎn)黨黨章、憲法慣例等等。