3月5日，李克強總理在十二屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》提出， 進一步簡政放權，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。

全國“兩會”之前，按照國務院部署，國務院各部門近期已相繼向社會公開目前保留的行政審批事項清單，以鎖定各部門行政審批項目“底數(shù)”，接受社會監(jiān)督。

“公布權力清單的意義比單純?nèi)∠拖路艑徟鷻噙€要大。” 清華大學公共管理學院政府研究所所長于安對21世紀經(jīng)濟報道表示，但單純公開審批權是遠遠不夠的，我們還必須反思審批權制度背后的路徑依賴，進行更徹底和更本質(zhì)的行政管理體制改革。

行政審批改革步入深水區(qū)

《21世紀》：您如何評價近期的公布權力清單？

于安：在我看來，公布權力清單可能是想解決取消和下放審批權所不能解決的問題，尤其是想借此來解決偽下放、偽取消和再設審批的問題，所以公布權力清單的意義比單純?nèi)∠拖路艑徟鷻噙€要大。

根本的體制原因是行政機關的自主性過于強大，自主性是行政機關對外來規(guī)范和監(jiān)督的排斥。計劃經(jīng)濟基礎上形成的行政層級制度，是政府經(jīng)濟管理、政治統(tǒng)治和社會治理諸種職能的統(tǒng)一體制，也是政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督的內(nèi)循環(huán)封閉體制。行政審批完整地繼承和體現(xiàn)這一體制的上述“兩個統(tǒng)一”，行政機關習慣于自己設立審批、自己執(zhí)行審批和對審批的內(nèi)部監(jiān)督，審批權的行使者同時也是審批權的授予者和制造者。由于行政機關能夠自己設立或者推動設立新的審批，致使僅僅依靠取消和下放的改革，就會是一個永遠不能結尾的連續(xù)劇，可以一季一季地編演下去?？刂茢?shù)量的行政改革和行政許可法那樣的立法改革，由于沒有觸動和改變行政自主性體制，都不會是一個永久占領的勝利，只能是一場場驅(qū)趕性的運動。

至于說到依法行政，這個自主性強大的行政體制，足以把這種制約行政的努力化為永遠的愿望，淪為撒向荒漠的草種難有收成。這聽起來是一個悲觀的評價，但也不乏對深化改革尋找新著力點的呼喚。

《21世紀》：從行政審批權改革的進度來看，現(xiàn)在已經(jīng)到了“深水區(qū)”。

于安：現(xiàn)在的行政審批改革的確是一個艱難時刻，也是一個把行政改

革的走向和手段都引入深化的時刻。

首先這次取消和下放了過去慎重議妥的“確需保留”事項。也就是國務院2005年發(fā)布的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（即第412號文）里經(jīng)過反復斟酌后認為是不能取消的事項。第二類取消的是法律、法規(guī)所規(guī)定的審批事項，這部分事項構成了今年2月取消的這60多項審批里面的很大一部分。這一部分事項應當說更為嚴格意義上的審批，所謂更為嚴格是指從一個完全制度化的角度認為是需要存在的，盡管如此仍然決定把這部分拿掉。

正是因為如此，原來新一屆政府承諾花五年來辦的事現(xiàn)在用了不到一年的時間就把三分之二的事全都辦了。本屆政府成立之初，國務院各部門的行政審批事項一共是1700多項，準備取消和下放其中的1/3，就是567項。截至目前，只用了一年時間，完成了6成任務，已經(jīng)減了362項，只剩下205項給剩下四年。但是我估計用不了四年，很可能很快就都取消了，甚至在原定五年削減1/3的目標上還會繼續(xù)推進一步。

取消或者下放上述兩部分審批，說明我們在這個問題上的立場變化確實是比較大的。說明我們對政府的作用有了新認識，是市場發(fā)揮決定性作用的原則使審批存廢的立場和觀念發(fā)生了巨大的變化。從這個角度來看，審批制度改革的重大變化，是因為它所根據(jù)的原則發(fā)生了重大的變化?？吹竭@一點就可以對更大力度的審批權改革抱有預期。

需要更徹底的更本質(zhì)的行政改革

《21世紀》：行政機關對行政審批的路徑依賴，與我們的行政治理能力是否相關？

于安：其實在市場經(jīng)濟背景下，在行政機關可以使用的管理手段中，行政審批本來應該是作為例外使用的，而現(xiàn)在卻成為了規(guī)則和常態(tài)。為什么行政審批應該作為例外，最好在迫不得已的情形下才使用？簡單說，它是對市場作用限制程度最高、行政成本最低、容納行政腐敗最易的行政管理手段。因為它是建立在對權利行使普遍禁止基礎上的行政解除。

行政審批有這么幾個特點：第一是行政審批對權利的限制是最大的，因為從根本上剝奪了在特定領域從事活動的可能，對自由權、自主權的限制能力是最強的。第二是管理成本最低的手段。比如說事后監(jiān)督，我們舉個例子，比如要在北京舉辦國際體育賽事，是先審批呢還是你先辦著我來監(jiān)督？審批的話你不經(jīng)過我你就壓根不能辦，而事后監(jiān)督是你先辦，有事了我再來。但是后面這個因為沒辦法確定危險性多高，所以可能監(jiān)督的成本就投入很大，所以這就是行政機關最愿意使用它的一個理由。

行政機關對審批權的依賴，也與行政體制改革不到位有關。政府管理主要是建立在審批權基礎之上，一旦喪失了審批權政府管理可能就無所適從，因為現(xiàn)在政府的組織和人員的使用主要是適應審批活動的。

此外，盡管這么多年來進行了多次機構改革，但是對于行政組織的決策機制和執(zhí)行并沒有進行實質(zhì)性變動，這還包括干部人事制度改革，現(xiàn)在對整體官員制度的改革尚沒有提及。

《21世紀》：這也意味著單純進行公布權力清單是不夠的，還需要進行更深層次的行政管理體制的改革。

于安：過去幾十年來轉變政府職能和機構改革，比較注重數(shù)量的減少和結構的調(diào)整，對原來的運行機制、人員資格和素質(zhì)要求沒有根本性的變化。我們可以看到整個國家的行政管理水平是不適應現(xiàn)代經(jīng)濟和社會需求的。

我認為，我們的行政機構需要一個更徹底的改革。實際上，機構改革中最重要的問題，是要有機構和人員承擔起他應該承擔的義務，并且按照這個管理事項的要求來確定自己的決策方式和執(zhí)行方式。