根據(jù)十二屆全國人大二次會(huì)議日程安排，今天，各代表團(tuán)將舉行全體會(huì)議，審查計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告。今年兩會(huì)，除了預(yù)算報(bào)告，每位代表還拿到一本帶有漫畫以及各種彩圖的《政府預(yù)算解讀（2014）》讀本。這本近200頁厚、由全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合編寫的讀本，有如經(jīng)濟(jì)普及一樣，作為此次大會(huì)的參閱資料幫助代表們了解預(yù)算。

形式

豐富的圖表代替枯燥的文字

據(jù)介紹，解讀本共178頁，分為8個(gè)章節(jié)和兩個(gè)附錄，內(nèi)容包括“政府預(yù)算怎么讀”、“財(cái)政收入怎么取得”、“財(cái)政支出怎么安排”……簡單平實(shí)的章節(jié)名稱卻都是代表們在審查預(yù)算過程中最想獲得的信息。其中財(cái)稅體制改革和地方政府性債務(wù)兩個(gè)熱點(diǎn)問題，也分別由兩章的篇幅加以說明。

此外，不時(shí)出現(xiàn)的“博士爺爺”向代表們解釋一個(gè)個(gè)專業(yè)的預(yù)算術(shù)語、一張張色彩豐富的圖表替代枯燥的文字，向代表形象展示預(yù)算數(shù)字背后的民生情懷。而對于各種復(fù)雜的收支關(guān)系，讀本還嘗試以“圖說”形式努力讓代表更好地了解預(yù)算。在第一章的28頁中，共出現(xiàn)了19個(gè)圖表，其中說明了2014年政府預(yù)算草案由哪34個(gè)表格構(gòu)成、中央與地方公共財(cái)政收支的關(guān)系、1993年以來我國財(cái)政政策實(shí)踐的變化等等。

“今年是我們與財(cái)政部首次為代表們編寫彩圖版《政府預(yù)算解讀》，希望通過這一創(chuàng)新，增加與代表的互動(dòng)，使預(yù)算距離代表更近，為代表們審議、審查政府預(yù)算提供更好的服務(wù)?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)預(yù)算工作委員會(huì)預(yù)決算審查室主任夏光在接受記者采訪時(shí)說。

評價(jià)

圖示獲得好評有利于了解預(yù)算

全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康表示，這個(gè)解讀本做得非常必要，讓人大代表能進(jìn)一步了解預(yù)算的內(nèi)容，而實(shí)際上這個(gè)辦法已經(jīng)在部分地方有過實(shí)踐了。

“這本書做得非常好，解釋了以前看預(yù)算不懂的一些基本知識(shí)?！比珖舜蟠?、暨南大學(xué)教授盧馨表示，預(yù)算工委和財(cái)政部的工作做得很有針對性。

“有人說一幅圖價(jià)值千字?！比珖舜蟠?、惠州市旅游局局長黃細(xì)花這樣評價(jià)書中的圖示和圖表內(nèi)容。她表示，這本書讓預(yù)算變得不再那么呆板枯燥，解讀本上的內(nèi)容也很容易看懂。

據(jù)了解，近年來，不少國家議會(huì)都推出類似“圖說預(yù)算”等通俗預(yù)算讀本，通過會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道向公眾提供。我國國內(nèi)也有不少省份嘗試用彩圖、漫畫讀本等互動(dòng)形式，向代表和公眾介紹民生等重點(diǎn)支出政策，推進(jìn)預(yù)算公開透明的意識(shí)在不斷增強(qiáng)。

亮點(diǎn)

嚴(yán)禁地方政府借融資平臺(tái)舉債

地方債

未來將建立地方政府舉債融資體制

據(jù)介紹，解讀本中第六章全部用于解釋地方政府性債務(wù)的問題，其中在進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)管理部分中提出，未來將建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資體制，同時(shí)嚴(yán)禁地方政府繼續(xù)利用融資平臺(tái)發(fā)債。

用數(shù)據(jù)證明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控

據(jù)了解，解讀本引用審計(jì)署在去年對全國進(jìn)行政府性債務(wù)審計(jì)時(shí)的數(shù)據(jù)表明，我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。目前我國地方政府性債務(wù)主要是政府向銀行貸款，或是政府通過公司發(fā)債，這些公司就被稱為融資平臺(tái)。與政府直接發(fā)債不同，一般認(rèn)為借助公司發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)更高且所需要支付的利息也更多。

對此，解讀本給出了三條理由。首先，與國際上通用的參考標(biāo)準(zhǔn)相比，我國的負(fù)債率和總債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)都在標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。其次，我國國有資產(chǎn)規(guī)模大，償債能力強(qiáng)。解讀本提出，與一些國家舉債用于彌補(bǔ)社會(huì)福利支出缺口不同，我國通過政府性債務(wù)所獲得的資金主要用于基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目建設(shè)，形成了大量的固定資產(chǎn)。這些固定資產(chǎn)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也提高了政府的償債能力。最后，國民經(jīng)濟(jì)長期仍將保持穩(wěn)定發(fā)展，因此政府性債務(wù)也不會(huì)產(chǎn)生太大的風(fēng)險(xiǎn)。

指出部分地方依賴“賣地”還債

據(jù)介紹，在管理政府性債務(wù)上存在的問題，解讀本中指出，包括債務(wù)增長較快，部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)重，政府性債務(wù)極度依賴“賣地”收入償還，另外還有部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。

嚴(yán)禁地方政府借融資平臺(tái)舉債

據(jù)介紹，解讀本中表示，財(cái)政部將從三個(gè)方面改善政府性債務(wù)的管理。首先地方政府將適當(dāng)?shù)氐玫桨l(fā)債的權(quán)力，而無需借助融資平臺(tái)，但這些政府債只能用于城市建設(shè)和償還之前的債務(wù)，不得用于支付社會(huì)福利，部分地方將開展改革試點(diǎn)。其次是政府性債務(wù)將分類進(jìn)行管理，不同分類將設(shè)置限額。最后是嚴(yán)禁地方政府借道融資平臺(tái)發(fā)債。解讀本提出，融資平臺(tái)公司幫政府發(fā)行債券的功能要盡快分離，同時(shí)地方政府要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)就不能再發(fā)行新的債券了。

據(jù)了解，解讀本還在最后提出推動(dòng)《預(yù)算法》的修改。按照現(xiàn)行《預(yù)算法》，雖然地方政府借道融資平臺(tái)發(fā)行債務(wù)，但按照法律地方政府并不具有發(fā)債的權(quán)力。

“三公經(jīng)費(fèi)”

經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算還在試行編制

據(jù)介紹，解讀本中就2014年“三公經(jīng)費(fèi)”的管理做出說明，其中提出嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”的預(yù)算規(guī)模，在預(yù)算通過之后，原則上年中不再追加部門的“三公經(jīng)費(fèi)”，所有財(cái)政撥款的“三公經(jīng)費(fèi)”都要公開。此外，解讀本就政府支出的分類進(jìn)行了說明，即政府支出可以按照功能進(jìn)行分類，顯示政府的錢用來“干了什么”，也可以按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類，顯示政府“怎么花錢”。目前經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算還在試行編制，并未提交給全國人大。

然而，“三公經(jīng)費(fèi)”中的公務(wù)接待費(fèi)、因公出國（境）費(fèi)和公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)是政府支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類后，所形成的三個(gè)科目。長期關(guān)注“三公經(jīng)費(fèi)”的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪建議，政府支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化，并提交給全國人大供人大代表審議。

多數(shù)省份公開了省級“三公經(jīng)費(fèi)”總預(yù)算

雖然政府支出按照經(jīng)濟(jì)分類不公布，但從2011年起，“三公經(jīng)費(fèi)”的數(shù)據(jù)開始向社會(huì)公開。首先公開的是中央部門。解讀本說明，2013年中央財(cái)政在多個(gè)方面加強(qiáng)了“三公經(jīng)費(fèi)”的管理。截至2013年底，31個(gè)?。ㄊ小^(qū)）中大部分省份公開了省級“三公經(jīng)費(fèi)”總預(yù)算和省級部門的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算。

所有由財(cái)政撥款的“三公經(jīng)費(fèi)”都要公開

據(jù)了解，解讀本中公布了2014年“三公經(jīng)費(fèi)”管理的方向，與2013年的工作方向幾乎完全相同，包括加強(qiáng)制度建設(shè)、控制預(yù)算規(guī)模、加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編制和執(zhí)行管理，以及推進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”公開。

2014年，中央財(cái)政將調(diào)整完善“三公經(jīng)費(fèi)”的相關(guān)開支標(biāo)準(zhǔn)，并研究完善因公出國（境）、公務(wù)接待和公車使用配置的管理制度和審核程序。此外，“三公經(jīng)費(fèi)”公開內(nèi)容將在2014年進(jìn)一步細(xì)化，所有由財(cái)政撥款的“三公經(jīng)費(fèi)”也都要公開。

本版文/本報(bào)記者羅丹陽