在2014年中央一號(hào)文件中，農(nóng)村土地制度改革成為新一年全面深化農(nóng)村改革的新亮點(diǎn)，其中關(guān)于“落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的描述，是土地制度改革理論上的一大突破，正式提到了農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，政策更趨明確。

與十一屆三中全會(huì)提出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相比較，本輪改革是一次全方位創(chuàng)新，從業(yè)界到學(xué)界，大多受訪對(duì)象都贊同，本輪土地改革將再一次釋放促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的紅利，但現(xiàn)階段存在的問(wèn)題也不容忽視。

十八屆三中全會(huì)提出了一系列“深水區(qū)”的深化改革措施，其中有許多重大問(wèn)題都涉及農(nóng)村“三塊地”——宅基地、承包地、集體建設(shè)用地——下一步怎么走。

農(nóng)村土地制度改革，一頭連著農(nóng)民核心利益，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，現(xiàn)在，宅基地改革尚未起步，承包地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的改革試點(diǎn)相繼涌現(xiàn)，在這滾滾時(shí)代大潮之中，對(duì)土地制度改革及與之密切相關(guān)的城鎮(zhèn)化改革進(jìn)行梳理變得很有必要。

為此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD）對(duì)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、首批“國(guó)家級(jí)有突出貢獻(xiàn)的專(zhuān)家”華生教授進(jìn)行了專(zhuān)訪。

同權(quán)同價(jià)或加大區(qū)域差距

NBD：現(xiàn)在有三塊土地在改革，一塊是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，一塊是耕地，一塊是宅基地。改革動(dòng)靜很大，請(qǐng)您分別聊聊您的看法。

華生：關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)這一內(nèi)容，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)說(shuō)得很明確了。這一塊將是影響非常大的，但是有一個(gè)問(wèn)題，那就是各地苦樂(lè)不均。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)的好處很大，但不是大家都有，主要沾光的就是長(zhǎng)三角、珠三角。像珠三角很多縣市，農(nóng)田的一半都已改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這個(gè)政策實(shí)施后當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體組織的好處就很大，而像河南、河北等地，耕地多，經(jīng)營(yíng)性用地少。那么存在一個(gè)問(wèn)題，就是會(huì)加劇各個(gè)地區(qū)的不公平。

第二個(gè)問(wèn)題，入市是入什么市？

現(xiàn)在的說(shuō)法很模糊，是入房地產(chǎn)的市，還是入工業(yè)建設(shè)用地的市？現(xiàn)在很多人理解為可以像房地產(chǎn)土地一樣去使用、交易，但是這個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，是工業(yè)用地的性質(zhì)，而城市的工業(yè)用地是不可以用作房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，那么又會(huì)造成城市和鄉(xiāng)村之間的不公平。因?yàn)槿绻r(nóng)村的地可以做房地產(chǎn)，城市的工業(yè)用地不可以做，那就不是同權(quán)了，農(nóng)村的地權(quán)利更大。這要看后續(xù)政策細(xì)則怎么規(guī)定。

NBD：新土改使農(nóng)民可以抵押、擔(dān)保承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，給了土地資本化的可能，但從現(xiàn)行試點(diǎn)實(shí)踐看，只有大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)才存在資本化的可能，這么看來(lái)是不是會(huì)導(dǎo)致工商資本與農(nóng)民爭(zhēng)地？

華生：加快土地流轉(zhuǎn)是多年來(lái)的政策，我思考的問(wèn)題在于，耕地流轉(zhuǎn)給誰(shuí)？

現(xiàn)在耕地的主要流轉(zhuǎn)對(duì)象是大戶(hù)、工商企業(yè)、信托，而且是大規(guī)模流轉(zhuǎn)給有實(shí)力的對(duì)象，但這個(gè)流轉(zhuǎn)與世界上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)普遍以“家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)”相矛盾。另外從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化角度來(lái)說(shuō)，相當(dāng)一部分農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城市，這些土地按照道理應(yīng)該向留在村子里的農(nóng)民流轉(zhuǎn)——手中的土地多了，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，后者的生活水平才能提高，城鄉(xiāng)差距才能減小，如果都是大企業(yè)等工商資本進(jìn)入流轉(zhuǎn)，留下的農(nóng)民難以競(jìng)爭(zhēng)，土地就難以到達(dá)這些農(nóng)民手上，那怎么縮小城鄉(xiāng)差距？

農(nóng)田流轉(zhuǎn)的對(duì)象必須要限制。如果政策不傾斜，農(nóng)民就相對(duì)弱勢(shì)了。

NBD：《每日經(jīng)濟(jì)新聞》1月14日?qǐng)?bào)道過(guò)工商資本搶先進(jìn)入農(nóng)村囤地，加價(jià)轉(zhuǎn)租賺取差價(jià)的事情。

華生：大量社會(huì)資本進(jìn)入的話，必然會(huì)有投機(jī)資本在里面折騰，結(jié)果是使流轉(zhuǎn)地價(jià)進(jìn)一步上升，最終結(jié)果就是不種糧食。如果是堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)為主、發(fā)展適度規(guī)模的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)和家庭農(nóng)場(chǎng)的話，這種現(xiàn)象就不會(huì)發(fā)生。

NBD：所以事情就發(fā)展到耕地流轉(zhuǎn)給工商資本之后“非糧化”的問(wèn)題了？

華生：工商資本進(jìn)入農(nóng)村可以大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地，在很多地方形成政績(jī)，我覺(jué)得這是很大的問(wèn)題，工商資本進(jìn)入農(nóng)村，一方面會(huì)排擠留在農(nóng)村的農(nóng)民，另一方面，這些工商資本進(jìn)入農(nóng)村，會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的“非農(nóng)化”、“非糧化”問(wèn)題，因?yàn)楝F(xiàn)行市場(chǎng)體系下，種糧食不合算，當(dāng)前實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題。

農(nóng)民種地“非糧化”也會(huì)有，但工商資本大規(guī)?！胺羌Z化”的可能性要大得多，最主要的原因在于，雖然收益不高，但農(nóng)民種糧過(guò)程中，土地和勞力大部分都是自己的，其成本可以攤銷(xiāo)；工商資本經(jīng)營(yíng)的話，則要考慮土地流轉(zhuǎn)費(fèi)、雇工費(fèi)等成本，如此一來(lái)，它必須要種植經(jīng)濟(jì)效益高的作物，那也就是“非糧化”了。

NBD：宅基地改革剛剛起步，您怎么看？

華生：從十八屆三中全會(huì)來(lái)看，說(shuō)是要進(jìn)行試點(diǎn)，目前試點(diǎn)還未開(kāi)始，地點(diǎn)、方案都沒(méi)有公開(kāi)出臺(tái)，因此政策還不是很清楚，但是有一點(diǎn)值得關(guān)注，十八屆三中全會(huì)涉及宅基地改革的原文是這樣的，“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。你注意到?jīng)]有？一開(kāi)始講的是宅基地，講到后面選擇試點(diǎn)，就變成住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓了，所以也就是以宅基地開(kāi)頭，以住房結(jié)尾，政策不清楚在于，到底是動(dòng)宅基地呢，還是動(dòng)住房呢？如果是宅基地不動(dòng)，房子在地上，到底該怎么辦呢？如果不光住房，也要涉及到地的話，那么就要看試點(diǎn)和政策什么時(shí)候出臺(tái)。

城鎮(zhèn)化不能只要地不要人

NBD：改革三塊地，為的是城鎮(zhèn)化，似乎過(guò)去幾年的城鎮(zhèn)化一直受到學(xué)界詬病？

華生：我們講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)際上囊括方方面面，最終目的是收入差距要縮小，從面貌、風(fēng)格、主要產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方式來(lái)看，城市和鄉(xiāng)村永遠(yuǎn)不可能完全一體化。城鄉(xiāng)一體化要看做什么內(nèi)容，過(guò)去乃至現(xiàn)在，很多人講城鄉(xiāng)一體化，就是把農(nóng)村的地拿到城市來(lái)用。

NBD：政府也正是考慮到了這一點(diǎn)，會(huì)通過(guò)增減掛鉤、占補(bǔ)平衡等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)“平衡”。

華生：一體化如果不解決農(nóng)民進(jìn)城怎么安居、留村農(nóng)民怎么富裕的問(wèn)題，只解決怎么把農(nóng)村的地搞到城里來(lái)搞開(kāi)發(fā)，那就跟改革方向不一致了。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，增減掛鉤的問(wèn)題是只把地掛來(lái)城市，人沒(méi)掛來(lái)，既然核心是人的城鎮(zhèn)化，那應(yīng)該考慮人的掛鉤。

NBD：所以這就又涉及到農(nóng)民工的問(wèn)題，一方面把土地收進(jìn)城里，一方面又有大量游離出土地的勞動(dòng)力，比如珠三角地區(qū)。

華生：對(duì)，不解決游離出土地的人的問(wèn)題，像現(xiàn)在珠三角某種意義上發(fā)展就受到了限制，可以說(shuō)受到“懲罰”了，本來(lái)如果農(nóng)民工市民化的話，不存在走的問(wèn)題，他安家落戶(hù)了，他會(huì)跟你共患難，現(xiàn)在是游離狀態(tài)，既不能安居，也不能帶家人來(lái)，那就用腳投票，收益好就留，收益稍微差些就走人。如果不解決這個(gè)問(wèn)題，以后日子可能會(huì)越來(lái)越難過(guò)。

NBD：現(xiàn)在國(guó)內(nèi)有沒(méi)有“人的城鎮(zhèn)化”做得比較好的地方？

華生：去年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出了新的思路，到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，這些都是過(guò)去沒(méi)有的新政策，但還沒(méi)開(kāi)始做。

NBD：大力城鎮(zhèn)化，必然會(huì)給城市的產(chǎn)業(yè)形態(tài)帶來(lái)改變。

華生：這是必然的，因?yàn)槲覀兊某擎?zhèn)化還在中期，大量人口還沒(méi)進(jìn)城，那么房地產(chǎn)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)就是有機(jī)遇的，但是要注意的是，這個(gè)房地產(chǎn)不是指現(xiàn)在的房地產(chǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)在的房地產(chǎn)，農(nóng)民工住不起，因此會(huì)是基本的住宅，另外相應(yīng)會(huì)帶來(lái)基礎(chǔ)的服務(wù)業(yè)的發(fā)展，不是高檔消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)，而是會(huì)向底層發(fā)展，雖然底層，但將會(huì)是十分巨量的。

NBD：那么是否可以反推出來(lái)，房地產(chǎn)不會(huì)遭遇崩盤(pán)？前不久一位地產(chǎn)大佬告訴央視記者，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)化的重視不會(huì)使房地產(chǎn)崩盤(pán)。

華生：或許可以這樣說(shuō)，房地產(chǎn)面臨轉(zhuǎn)型，要從給城里人蓋房子轉(zhuǎn)向給進(jìn)城農(nóng)民蓋房子。

地方政府征地將受限

NBD：現(xiàn)在關(guān)于征地制度改革的輿論和觀點(diǎn)很多，我們?cè)谵r(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部得到的消息是要將土地未來(lái)的收益考慮進(jìn)給農(nóng)民的補(bǔ)償之中，您怎么看？

華生：現(xiàn)在這塊也不是很清楚，因?yàn)檫@些年我們的主導(dǎo)模式就是征地拍地，應(yīng)該說(shuō)一直到現(xiàn)在，中央政府對(duì)地方這種用不斷征地拍地來(lái)滾動(dòng)發(fā)展城市的模式，一直沒(méi)有作出正面回應(yīng)，中央政府所有的講話、文件、決定都未提及這個(gè)問(wèn)題。這是挺奇怪的。我們知道，這兩個(gè)月地又賣(mài)了很多錢(qián)，這是主導(dǎo)模式，如果對(duì)這個(gè)不作回答，那改革改什么呢？

可以說(shuō)現(xiàn)在是采取了回避的態(tài)度。我們從外面觀察推測(cè)，政府對(duì)土地財(cái)政的模式?jīng)]有明確說(shuō)法，看起來(lái)好像沒(méi)說(shuō)要改掉，實(shí)際上也在繼續(xù)，但是增加了兩個(gè)新東西：一個(gè)是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，等于從征地范圍里砍掉一個(gè)可選項(xiàng)，縮小了地方政府征地范圍，減少了地方拍地收入；另一個(gè)是要增加農(nóng)民補(bǔ)償，這就增大了征地成本。但是這樣做的麻煩可能還挺大，因?yàn)楸緛?lái)地方債務(wù)就很重了，如果收入減少成本提高，債務(wù)更重。

NBD：有什么好的辦法呢？

華生：我的建議是學(xué)習(xí)日韓，政府不可以拍地，政府要從利益鏈條里脫離出來(lái)，成為一個(gè)純公共服務(wù)性的機(jī)構(gòu)。日韓政府可以征地，但政府是中立的角色，沒(méi)有利益關(guān)系，把征地成本加上基礎(chǔ)設(shè)施成本，算出基礎(chǔ)地價(jià)來(lái)，用基礎(chǔ)地價(jià)來(lái)提供土地，政府要蓋房子也要付錢(qián)競(jìng)地，把政府作為執(zhí)法者的身份與作為利益主體的身份區(qū)分開(kāi)來(lái)。

◎華生：

從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化角度來(lái)說(shuō)，相當(dāng)一部分農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城市，這些土地按照道理應(yīng)該向留在村子里的農(nóng)民流轉(zhuǎn)———手中的土地多了，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，后者的生活水平才能提高，城鄉(xiāng)差距才能減小，如果都是大企業(yè)等工商資本進(jìn)入流轉(zhuǎn)，留下的農(nóng)民難以競(jìng)爭(zhēng)，土地就難以到達(dá)這些農(nóng)民手上，那怎么縮小城鄉(xiāng)差距？

記者微論

重構(gòu)生產(chǎn)關(guān)系的一場(chǎng)變革

龐大的地方債務(wù)、以“土地財(cái)政”為支柱的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、農(nóng)民的“新城鎮(zhèn)化生活”、留守農(nóng)村的農(nóng)民能否致富，以及在本屆政府工作報(bào)告中提及的“區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)”，若對(duì)這些“疑難雜癥”一一分析，不難發(fā)現(xiàn)其實(shí)總避不開(kāi)一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題：土地制度和土地制度改革。

與歷次土地制度改革不同，這一次改革更加重視土地之上的“人”的問(wèn)題，要讓能進(jìn)城的農(nóng)民有資本安居，留在農(nóng)村的農(nóng)民可以擴(kuò)大生產(chǎn)資料、生活富裕。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，農(nóng)村改革要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，新型城鎮(zhèn)化要以人為核心。

主流輿論認(rèn)為，伴隨新土改提出的農(nóng)村耕地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離是第二次理論突破，所有權(quán)屬集體所有，承包權(quán)在農(nóng)民，經(jīng)營(yíng)權(quán)用于流轉(zhuǎn)，承擔(dān)抵押、擔(dān)保等。

權(quán)屬達(dá)成理論層面的清晰之后，人與地的關(guān)系才有了進(jìn)一步改革的可能。

對(duì)農(nóng)民群體進(jìn)行細(xì)分，使離開(kāi)土地的農(nóng)民也因?qū)ν恋貙?shí)際占有權(quán)能的清晰，而具備了城市生活的資本，不再處于游離狀態(tài)。使選擇留在農(nóng)村的農(nóng)民，提升農(nóng)業(yè)職業(yè)素養(yǎng)，并且有了擴(kuò)大生產(chǎn)資料、增加農(nóng)業(yè)投入并實(shí)現(xiàn)資料資本化的可能。

如上種種，我們可以看到一條清晰的脈絡(luò)：當(dāng)下進(jìn)行的“新土改”，是一場(chǎng)重構(gòu)生產(chǎn)關(guān)系的變革。