新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已正式啟動(dòng)。對此，國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長陳亞軍認(rèn)為以人為本的城鎮(zhèn)化是對城鎮(zhèn)化的正本清源。

“農(nóng)民工不僅是生產(chǎn)者，還是生活者。我們不但要給農(nóng)民工提供就業(yè)，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務(wù)。這也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（下稱《規(guī)劃》）的最大亮點(diǎn)?！睆?010年至今，陳亞軍參與了《規(guī)劃》編制的全過程。就《規(guī)劃》的出臺過程以及如何推進(jìn)，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪了他。

何為新型城鎮(zhèn)化？

《21世紀(jì)》：為何《規(guī)劃》遲至現(xiàn)在才對外發(fā)布？

陳亞軍： 《規(guī)劃》的起草可以追溯到2010年10月27日發(fā)布的《中央關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃的建議》，該建議明確提出要“科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃”。因此從2010年底國家開始準(zhǔn)備《規(guī)劃》編制的前期工作，到2011年就委托相關(guān)機(jī)構(gòu)開展城鎮(zhèn)化課題的研究。2011年，國家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部、國土資源部等14個(gè)部門啟動(dòng)城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制工作。2012年，在全國8個(gè)片區(qū)開展了專題調(diào)研和座談會(huì)，征求了全國31個(gè)省市自治區(qū)的意見。這次大范圍的調(diào)研，主要關(guān)注四個(gè)問題：農(nóng)民工如何市民化、城市的空間如何布局、城鎮(zhèn)建設(shè)用地與耕地保護(hù)如何平衡和城市建設(shè)管理如何創(chuàng)新。在大量前期研究、實(shí)地調(diào)研和專題研討基礎(chǔ)上，起草形成了規(guī)劃文稿，并在2012年底召開的全國發(fā)改工作會(huì)議上征求地方的意見。在2013年年初，又正式發(fā)文征求地方的意見。緊接著，在向國務(wù)院匯報(bào)之前，征求各個(gè)部門的意見，然后上報(bào)國務(wù)院。征求完國務(wù)院意見之后，上報(bào)黨中央。在十八屆三中全會(huì)召開之后，根據(jù)三中全會(huì)的精神再做修改，并在全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上征求了地方和有關(guān)部門的意見。每征求一次意見，都要根據(jù)相關(guān)部門的反饋，進(jìn)行一次集中修改。最后由黨中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，這種發(fā)文的級別在近年來各級國家規(guī)劃中是相當(dāng)罕見的，這也說明黨中央和國務(wù)院對城鎮(zhèn)化規(guī)劃的高度重視，我們正處于一個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。從《規(guī)劃》歷經(jīng)三年多的編制過程來看，目前從中央到地方，以及各個(gè)部門對未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)都已經(jīng)形成了共識。

《21世紀(jì)》：那么你認(rèn)為，何為新型城鎮(zhèn)化？

陳亞軍：之所以要提新型城鎮(zhèn)化，那是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為過去的城鎮(zhèn)化模式不可持續(xù)了。在我看來，過去的城鎮(zhèn)化在相當(dāng)長一段時(shí)間里面，都只是土地的城鎮(zhèn)化、房子的城鎮(zhèn)化，甚至僅僅是勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)化，也就是僅僅視農(nóng)民工為生產(chǎn)者的城鎮(zhèn)化。這種模式難以為繼了，我們要走一條城鎮(zhèn)化的新路，這就是以人為核心的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工不僅是生產(chǎn)者，還是生活者。我們不但要給農(nóng)民工提供就業(yè)，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務(wù)。

這也是《規(guī)劃》的最大亮點(diǎn)，這一亮點(diǎn)體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：首先在推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)方面，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件，并進(jìn)一步提出了差別化的落戶政策；其次，明確提出要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，中央和省級財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素；第三，在城市的空間布局上，以城市群為主體形態(tài)，通過交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)鏈接，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以吸納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；同時(shí)在城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，要打破過去的功能分區(qū)模式，統(tǒng)籌生產(chǎn)區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)，推進(jìn)功能混合和產(chǎn)城融合，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)集聚人口，防止新城新區(qū)空心化；第四體現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展上，即便到2030年中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，依然還有三四億人口在農(nóng)村，這一部分人怎么辦？我們依然要保障他們能分享現(xiàn)代化的成果。

《21世紀(jì)》：《規(guī)劃》中新型城鎮(zhèn)化的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)是如何提出來的？

陳亞軍：關(guān)于城鎮(zhèn)化率有兩個(gè)指標(biāo)，這是由中國特殊的城鄉(xiāng)二元體制造成的。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是普通存在的，而由戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元體制卻是中國獨(dú)有的。常住人口的城鎮(zhèn)化率是國際上通用的指標(biāo)，我們?yōu)榱吮阌谂c國際比較，自然要采納這一指標(biāo)。經(jīng)過多年快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我們預(yù)計(jì)未來城鎮(zhèn)化率會(huì)有所減緩，預(yù)計(jì)每年的城鎮(zhèn)化率為0.9%左右，因此我們設(shè)置了60%左右的目標(biāo)。由于常住人口的城鎮(zhèn)化率不能反映出中國城鎮(zhèn)化率的真實(shí)情況，所以我們又設(shè)置了戶籍人口城鎮(zhèn)化率這一指標(biāo)。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)2012年戶籍人口的城鎮(zhèn)化率比常住人口的城鎮(zhèn)化率低17個(gè)百分點(diǎn)左右，那么在戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右之后，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率差15%，也即實(shí)現(xiàn)了二者差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右的任務(wù)。那么戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%的目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)？經(jīng)過測算，這需要在未來6年之內(nèi)實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。盡管這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起來難度很大，但目前需要市民化的存量農(nóng)民工有2.34億，以及每年新增的1000萬左右農(nóng)民工以及隨遷家屬，未來需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有三億左右。即便是實(shí)現(xiàn)了1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)，還有2/3的人口需要提供公共服務(wù)。

鼓勵(lì)大城市的落戶政策相互競爭

《21世紀(jì)》：您如何解讀《規(guī)劃》解讀提出的差別化落戶政策？

陳亞軍：首先《規(guī)劃》沒有依據(jù)1980年的城市劃分標(biāo)準(zhǔn)確定落戶門檻。如果依據(jù)1980年標(biāo)準(zhǔn)顯然不符合中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀，也難以作為差別化落戶的依據(jù)。其次，以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，對不同規(guī)模的城市落戶提出了不同的政策。其中，和十八屆三中全會(huì)所提的合理確定大城市落戶條件有關(guān)政策相比，對大城市又分為100萬-300萬和300萬-500萬人口的兩類城市進(jìn)行區(qū)別對待，合理放開城區(qū)人口100萬-300萬的大城市落戶限制，這是一個(gè)不小的變化。同時(shí)，特大城市可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。

《21世紀(jì)》：那么，對特大城市采取積分制等方式控制人口規(guī)模的方式，如何防止變成一種排外政策？

陳亞軍：我認(rèn)為，一個(gè)城市的發(fā)展需要各類人才，既需要拿手術(shù)刀的，也需要拿剃頭刀的，這樣這個(gè)城市才能正常、健康發(fā)展，否則一個(gè)城市只要拿手術(shù)刀的，而不要拿剃頭刀的，那么這個(gè)城市肯定會(huì)癱瘓。問題在于，在政策上是否只允許拿手術(shù)刀的人才落戶？

具體到各個(gè)城市而言，這種積分制等階梯式落戶政策由各個(gè)城市制定，各個(gè)城市之間出臺不同的相互競爭的方案。假設(shè)一個(gè)城市制定一種極端的政策，農(nóng)民工需要1萬年才能落戶，而另外一個(gè)城市只需要三年，這樣的話農(nóng)民工也就有了選擇權(quán)。

此外，我認(rèn)為特大城市人口規(guī)?？刂?，不能僅僅依靠表面上的落戶限制政策，更要發(fā)揮城市功能合理定位和疏解的作用，改變過去一個(gè)城市集各種中心于一身的大包大攬現(xiàn)象。

《21世紀(jì)》：戶籍改革有沒有時(shí)間表和相關(guān)的配套政策？

陳亞軍：《規(guī)劃》已經(jīng)提出了戶籍改革的方向，一方面放寬落戶條件，同時(shí)通過對流動(dòng)人口推行居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，還原戶籍人口信息登記的功能。目前，公安部正在牽頭制定有關(guān)居住證制度和戶籍改革的實(shí)施意見，我個(gè)人認(rèn)為，改革力度會(huì)超過2011年2月發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，預(yù)計(jì)年內(nèi)就會(huì)出臺。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤

《21世紀(jì)》：《規(guī)劃》提出各級政府承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，那么具體來說，有無一個(gè)明確的分擔(dān)比例？且為何《規(guī)劃》的第七篇下設(shè)章節(jié)中沒有行政管理改革的章節(jié)？

陳亞軍：在現(xiàn)有的制度下，大多數(shù)地方政府的公共服務(wù)支出是與戶籍制度掛鉤的，戶籍人口規(guī)模是具體財(cái)政支出項(xiàng)目與規(guī)模設(shè)置的依據(jù)，但實(shí)際上地方承擔(dān)現(xiàn)在需要提供公共服務(wù)的對象已經(jīng)不限于戶籍人口了，還包括越來越多的常住人口。我們在調(diào)研中不少地方反映，農(nóng)民工多半從事第二產(chǎn)業(yè)，在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的稅收以增值稅和企業(yè)所得稅為主，而兩個(gè)稅種大部要上繳，因此地方政府缺乏為農(nóng)民工特別是本行政區(qū)外的農(nóng)民工，提供基本公共服務(wù)的激勵(lì)。因此，從大的原則來看，農(nóng)民工市民化的支出責(zé)任主要在地方政府，尤其是市和縣兩級政府，但如果完全交由地方政府來承擔(dān)，地方政府受制于財(cái)力有限，也未必能夠負(fù)擔(dān)得起。中央財(cái)政要通過中央和省級財(cái)政適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付方式予以支持，在各級政府之間進(jìn)行合理的分擔(dān)。

《規(guī)劃》提出的“要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，中央和省級財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素”，就是充分考慮了各級政府在這一事權(quán)支出上的責(zé)任。至于說，具體到各級政府之間怎么分擔(dān)，還要靠試點(diǎn)去不斷地摸索，不同的區(qū)域之間應(yīng)該有不同的比例。

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，已經(jīng)觸及到了行政體制改革的問題，比如建立創(chuàng)新行政管理、降低行政成本的設(shè)市設(shè)區(qū)模式，再如推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。但行政體制改革相比城鎮(zhèn)化改革是更為復(fù)雜的一個(gè)重大命題，需要審慎推進(jìn)。

《21世紀(jì)》：在解決城鎮(zhèn)化的資金問題上，財(cái)政部和人民銀行是否也會(huì)出臺相關(guān)的配套政策？

陳亞軍：城鎮(zhèn)化的資金問題，涉及到的不僅是配套政策的問題，還會(huì)涉及到有關(guān)法律和法規(guī)的制定和修改。比如《規(guī)劃》里面提到的完善地方稅體制，這就涉及到房地產(chǎn)稅和資源稅的立法，再如《規(guī)劃》里面提到的地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，就涉及到《預(yù)算法》的修改。

《21世紀(jì)》：你認(rèn)為應(yīng)該如何完善住房制度的改革？

陳亞軍： 住房制度的改革方向就是構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。值得關(guān)注的是，《規(guī)劃》提出了到2020年保障性住房覆蓋常住人口的比例要超過23%，這一目標(biāo)比“十二五”規(guī)劃提出的20%目標(biāo)有所提高。這也意味著保障性住房體系除了覆蓋戶籍人口，也將把進(jìn)城落戶農(nóng)民工完全納入其中。（編輯晨星孫小林）