■傅蔚岡

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）于3月16日正式公布。這部長(zhǎng)達(dá)3萬(wàn)多字的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，是迄今為止中央政府對(duì)城鎮(zhèn)化最為完整的闡述，而由中央政府發(fā)布城鎮(zhèn)化規(guī)劃，這在世界范圍內(nèi)也很罕見(jiàn)。

既然是新型城鎮(zhèn)化，它新在哪里？很多人認(rèn)為，這次規(guī)劃的最大亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。比如說(shuō)在規(guī)劃中提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，并要求創(chuàng)新體制機(jī)制，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制。就像在規(guī)劃的背景中所說(shuō)的，以往的城鎮(zhèn)化往往只關(guān)注土地城鎮(zhèn)化，而忽視了人口城鎮(zhèn)化。

忽視“以人為本”的結(jié)果就是中國(guó)存在著大量流動(dòng)人口，他們和他們的子女無(wú)法獲得所在居住地的公共服務(wù)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.36億人，相當(dāng)于每6個(gè)人中有1個(gè)是流動(dòng)人口。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，新生代流動(dòng)人口已經(jīng)超過(guò)流動(dòng)人口半數(shù)，總量達(dá)1.18億。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委提供的全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2012年流動(dòng)人口的平均年齡約為28歲，超過(guò)一半的勞動(dòng)年齡流動(dòng)人口出生于1980年以后。

與上一代相比，新生代流動(dòng)人口的外出年齡更輕，流動(dòng)距離更長(zhǎng)，流動(dòng)原因更趨多元，也更青睞大城市。新生代流動(dòng)人口在20歲之前就已經(jīng)外出的比例達(dá)到75%，在有意愿落戶(hù)城市的新生代流動(dòng)人口中超過(guò)七成希望落戶(hù)大城市。

但是從這次新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃來(lái)看，絕大多數(shù)想在大城市或者說(shuō)特大城市落戶(hù)的新生代流動(dòng)人口的愿望可能要落空了。按照規(guī)劃要求，要“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)城區(qū)人口50萬(wàn)－100萬(wàn)的城市落戶(hù)限制，合理放開(kāi)城區(qū)人口100萬(wàn)－300萬(wàn)的大城市落戶(hù)限制，合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)－500萬(wàn)的大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模?！?/p>

需要注意的一個(gè)現(xiàn)象是，目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，其中戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為36%左右；按照規(guī)劃，在今后6年內(nèi)的目標(biāo)是達(dá)到“常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率45%左右?！睋Q句話(huà)說(shuō)，每年增加1%個(gè)百分點(diǎn)，而這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)比過(guò)去12年的速度要低——2000年以來(lái)，城鎮(zhèn)化率年均提高1.35個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”以來(lái)分別提高了1.32、1.3和1.16個(gè)百分點(diǎn)。這么低的速度能否實(shí)現(xiàn)以人為本，這是一個(gè)疑問(wèn)。

為什么低速無(wú)法實(shí)現(xiàn)“以人為本”？這主要是有兩個(gè)因素：第一，這么低的城鎮(zhèn)化率，可能無(wú)法扭轉(zhuǎn)“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的局面，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。如規(guī)劃所指出的，一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，過(guò)分追求寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過(guò)大，建成區(qū)人口密度偏低。2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度。要讓人口和城鎮(zhèn)面積相協(xié)調(diào)，必須加快流動(dòng)人口城鎮(zhèn)化率的速度。

第二，人口城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，有利于克服目前城市里人口不夠所帶來(lái)的問(wèn)題。城市為什么會(huì)有魅力？并不在于修路造橋會(huì)帶來(lái)GDP，而是因?yàn)槿说募鄱a(chǎn)生的專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)分工會(huì)讓生活更美好。因?yàn)槿丝诘募郏鞘泄迷O(shè)施的使用成本就會(huì)大規(guī)模降低，同時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生新的就業(yè)機(jī)會(huì)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，人更多地是依賴(lài)自給自足。但是，在城市中，這都需要通過(guò)社會(huì)分工和合作才能實(shí)現(xiàn)分工和合作，這就提高了生產(chǎn)效率，從而能夠創(chuàng)造更多的價(jià)值。

在關(guān)注城鎮(zhèn)化率的時(shí)候，我們還忽視了另外一個(gè)現(xiàn)象，那就是“城鎮(zhèn)人口的城鎮(zhèn)化”。什么是“城鎮(zhèn)人口的城鎮(zhèn)化”？就是目前已經(jīng)屬于城鎮(zhèn)人口，但是并不在其戶(hù)籍所在地工作。在目前2.36億的流動(dòng)人口中，這個(gè)群體的數(shù)量不在少數(shù)：據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2013》顯示，2012年年末2.36億流動(dòng)人口，其中75%是從農(nóng)村流向城市，換句話(huà)說(shuō)有25%的人口是從城市流向城市，約有6000萬(wàn)。

遺憾的是，在整個(gè)規(guī)劃中，幾乎沒(méi)有提及這個(gè)群體——規(guī)劃中只提到“農(nóng)民工市民化”，雖然也提到了“城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員”，但是對(duì)這個(gè)群體的境遇著墨并不多。其實(shí)，這并不只是規(guī)劃的問(wèn)題，而是以往研究城鎮(zhèn)化問(wèn)題的通病，研究人員只把農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移視為“城鎮(zhèn)化”，但對(duì)城鎮(zhèn)人口的異地就業(yè)并未展開(kāi)認(rèn)真探討。不過(guò)在我看來(lái)，從一個(gè)小縣城到北上廣就業(yè)的人所面對(duì)的困難可能要多于農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化所遇到的問(wèn)題：社保統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移、公積金轉(zhuǎn)移、子女入學(xué)等等各方面的問(wèn)題都會(huì)在他們身上得到集中顯現(xiàn)。

必須警惕的是，差別化落戶(hù)政策和居住證制度的實(shí)施會(huì)使得這種現(xiàn)象更加嚴(yán)重。各地落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，就像此前公安部副部長(zhǎng)黃明所表示的可以“讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶(hù)條件，合理安排自己的未來(lái)，給大家穩(wěn)定的預(yù)期和希望”。這種各自為政的落戶(hù)政策將成為勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)的制度障礙。

隨著交通和信息的發(fā)達(dá)，現(xiàn)代社會(huì)的人們不可能永遠(yuǎn)在一個(gè)城市中工作和生活，今年在上海、明年在杭州、后年在北京的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，尤其是在年輕一代的大學(xué)畢業(yè)生身上，這種情況將愈發(fā)普遍。但現(xiàn)在的戶(hù)籍、社保、教育等制度卻與這種人口的高度流動(dòng)不匹配。換句話(huà)說(shuō)，目前的城鎮(zhèn)化規(guī)劃并沒(méi)有解決原有城鄉(xiāng)二元對(duì)立問(wèn)題，同時(shí)還產(chǎn)生了更多問(wèn)題。

什么是城鎮(zhèn)化？不同學(xué)科、不同研究背景的人會(huì)做出不同的定義。不過(guò)在筆者看來(lái)，城鎮(zhèn)化或者說(shuō)城市化最大的特點(diǎn)就在于人口的自由流動(dòng)，通過(guò)人口集聚形成專(zhuān)業(yè)分工和規(guī)模效應(yīng)。這里的人口自由流動(dòng)，不僅僅是指從農(nóng)村走向城市，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)包括城市之間的流動(dòng)和城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。我們的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該以此為出發(fā)點(diǎn)，這才是真正的“以人為本”。

從這個(gè)意義而言，此次的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃并未觸及核心。所幸的是，這個(gè)只是規(guī)劃，并沒(méi)有真的成為必須付諸實(shí)施的法律。

（作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）