鳳凰財經訊 “中國發(fā)展高層論壇2014——經濟峰會”3月22日上午在釣魚臺國賓館召開。國土資源部副部長胡存智在會上表示，保障新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，要慎重穩(wěn)妥的推進農村土地管理制度改革，按照守護底線試點先行的原則穩(wěn)步推進，堅持土地公有制，堅守耕地保護紅線，維護農民權益的基礎上有序探索，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

胡存智稱，我們認為土地制度的改革應該以問題為導向，突出在重點領域，主要有四個方面的考慮。 第一，要完善土地用途管制的制度。要嚴守底線，調整結構，要管好土地，要保護耕地。不僅在保護有效的生產空間，還要保護生態(tài)空間，要保護好各類各業(yè)的用地和生態(tài)文明建設的基礎。 

第二，要積聚開發(fā)，集中進行開發(fā)，要用好土地提高土地的集約、節(jié)約的利用水平和能力。要深化土地有償使用制度的改革，發(fā)揮市場經濟的作用，發(fā)揮市場配置資源的作用，減少劃撥用地，穩(wěn)定土地出讓收益，通過這個來扭轉目前土地利用不集約，開發(fā)不集中，攤大餅的發(fā)展趨勢。

第三，規(guī)范土地綜合整治，通過土地的綜合整治立足于優(yōu)化用地結構，促進存量空間的釋放，提高土地的效率，提升土地資產的價值，逐步建立有利于存量建設用地，以集約、節(jié)約推動產業(yè)升級和城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展。

第四要慎重穩(wěn)妥的推進農村土地管理制度改革，按照守護底線試點先行的原則穩(wěn)步推進，堅持土地公有制，堅守耕地保護紅線，維護農民權益的基礎上有序探索，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，構建有利于農業(yè)轉移人口有序的市民化的制度，努力化解城鎮(zhèn)中的人地矛盾和社會沖突，促進城鎮(zhèn)社會的和諧穩(wěn)定。

以下是發(fā)言實錄：

胡存智：接下來我就土地管理制度與包容而可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化談一點意見。

國家的新型城鎮(zhèn)化出臺經歷了比較漫長和審慎的過程，恰恰是經歷這個過程，推動社會各界對城鎮(zhèn)化的深入討論。去年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，標志著各方對城鎮(zhèn)化已經達成了諸多的共識，對城鎮(zhèn)化的認識更為客觀、理性，新型城鎮(zhèn)化精髓和論壇的主題包容可持續(xù)是十分契合的。

國家新型城鎮(zhèn)化決策過程中，國土資源部也給予了高度的重視和權力的配合，專門成立土地管理制度改革研究小組，展開了一系列的研究。在研究過程中，主要圍繞著兩條主線，一條是土地制度的主線，希望發(fā)揮制度改革的紅利，通過土地利用和管理方式的轉變，促進國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全面有效的實施。另一條是資源承載的主線，希望從國土資源特別是土地資源的承載和支撐能力入手，謀求城鎮(zhèn)化模式的改進空間格局和形態(tài)的優(yōu)化。這兩條主線都有一個共同的原則，就是包容可持續(xù)和以人為本的發(fā)展。 

這兩條主線的研究過程中通過對歷史的回顧和評價，我們得到第一個結論土地制度在我國城鎮(zhèn)化歷史進程中起著十分重要的作用，不容忽視。從世界各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍經驗看，以統(tǒng)籌土地利用活動，協(xié)調人際關系的土地管理制度是促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的核心制度安排和重要保證。 在我國隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，我國基本形成了以土地公有制為基礎，以耕地保護和集約用地為目標，以土地用途管制，土地征收，土地有償使用為核心的制度框架體系。其中以用推管制為核心的土地利用管控制度為統(tǒng)籌安排各業(yè)用地和維護糧食安全，生態(tài)安全提供了有利保證。以土地征收作為主要的方式建設用地取得的制度，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了有利的空間保障，有償使用為基礎的土地要素市場配置制度為工業(yè)化城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展注入了強大的動力。以優(yōu)化結構提升效益為目標的土地綜合政治催生了一系列的制度改革的探索，對促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

我們也看到在包容、可持續(xù)和以人為本的核心價值觀的新的要求下，現(xiàn)有的土地制度與當前階段的有關城鎮(zhèn)化相關的適應性還顯的不夠。在這里我想簡單說一下。 第一，城鎮(zhèn)化建設與優(yōu)質耕地分布在空間上高度重合。這種發(fā)展格局導致優(yōu)質耕地的減少，我國農業(yè)保障的基礎受到影響，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展也就面臨挑戰(zhàn)，經過我們分析發(fā)現(xiàn)2001年到2010年這十年期間，全國建設占用的耕地近二分之一是水田和菜地，但同時期補充的耕地中，水田和菜地不到五分之一，也就是說補充的耕地沒有占用的耕地好。 盡管法律上規(guī)定嚴格的耕地補充制度，但是現(xiàn)實中，一些地方還是占多補少，占優(yōu)補劣，占水田補旱地，耕地的質量下降。從更大的空間尺度來看，我國的東部、南部這些省區(qū)，既是水田、水澆地的優(yōu)質耕地的集中分布區(qū)，又是全國人口經濟積聚和城鎮(zhèn)化重點發(fā)展的區(qū)域。城鎮(zhèn)化的建設要導致水田呈現(xiàn)東部、南部地區(qū)減少，東北地區(qū)略增，全國總體減少的這樣一種格局。耕地保護的壓力是在增大。

第二城鎮(zhèn)化過程中土地粗放浪費的現(xiàn)象比較嚴重，利用上不集約，發(fā)展就不可持續(xù)。我這里有一個數(shù)字，2000年到2010年，全國的城鎮(zhèn)工礦面積增長50%，但是承載的人口從每平均公里7700人下降到7000人，大概下降10%。同期大規(guī)模的農村人口轉移進城，農村的建設用地不但沒有減少，反而增減了兩萬平方公里。目前的情況看，城鎮(zhèn)工礦用地中處于低效利用狀態(tài)有五千平方公里，占全國城市的11%左右。 第三，過度依賴新增建設用地的出讓收入，過份依賴土地的抵押融資，這種方式土地利用上，城市發(fā)展中也是不可持續(xù)的。具體數(shù)字我就不說了。 第四，由于城鎮(zhèn)的發(fā)展過于在發(fā)展過程中，開發(fā)強度過大，造成環(huán)境資源承載力的下降，不相匹配造成環(huán)境的惡化和城市病的發(fā)生。 第五，目前還存在著農村土地制度和城鄉(xiāng)要素有序流動，要求不相適應，城鄉(xiāng)在用地上發(fā)展不協(xié)調，不統(tǒng)一的問題。

距離包容可持續(xù)的城鎮(zhèn)化還有一定的改進空間，針對以上問題保障新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，遵循包容可持續(xù)以人為本的基本原則，我們認為土地制度的改革應該以問題為導向，突出在重點領域，主要有四個方面的考慮。 第一，要完善土地用途管制的制度。要嚴守底線，調整結構，要管好土地，要保護耕地。不僅在保護有效的生產空間，還要保護生態(tài)空間，要保護好各類各業(yè)的用地和生態(tài)文明建設的基礎。 第二，要積聚開發(fā)，集中進行開發(fā)，要用好土地提高土地的集約、節(jié)約的利用水平和能力。要深化土地有償使用制度的改革，發(fā)揮市場經濟的作用，發(fā)揮市場配置資源的作用，減少劃撥用地，穩(wěn)定土地出讓收益，通過這個來扭轉目前土地利用不集約，開發(fā)不集中，攤大餅的發(fā)展趨勢。 第三，規(guī)范土地綜合整治，通過土地的綜合整治立足于優(yōu)化用地結構，促進存量空間的釋放，提高土地的效率，提升土地資產的價值，逐步建立有利于存量建設用地，以集約、節(jié)約推動產業(yè)升級和城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展。 第四要慎重穩(wěn)妥的推進農村土地管理制度改革，按照守護底線試點先行的原則穩(wěn)步推進，堅持土地公有制，堅守耕地保護紅線，維護農民權益的基礎上有序探索，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，構建有利于農業(yè)轉移人口有序的市民化的制度，努力化解城鎮(zhèn)中的人地矛盾和社會沖突，促進城鎮(zhèn)社會的和諧穩(wěn)定。

為了實現(xiàn)這些改革目標，我們主要遵循三個方面的基本路徑。 一是完善和定型土地管理制度的核心制度，就是堅持現(xiàn)有制度的框架體系，不斷加以完善和成熟。 二是總結提升各地成功的實踐經驗，適應新型城鎮(zhèn)化要求，不斷的完善制度。 三是探索和創(chuàng)新土地管理制度的政策，適應新形勢的要求，通過這三個方面切實地發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府對土地的管控作用，協(xié)調資源保護、空間保障、收入分配和人地和諧為目標，進一步地推動城鎮(zhèn)化包容可持續(xù)以人為本的發(fā)展，我就說這些，謝謝！