京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展

【小報告】“京津冀”如何一家親

“飛地”三河求解京津冀協(xié)同之難

“我們都已基本準備就緒，就看京津的態(tài)度了。”在河北省三河市政府有關人士看來，這一次的京津冀協(xié)同發(fā)展能否跟以前有所不同，關鍵在于京、津是否愿意犧牲局部利益。實際上，早在2004年11月，國家發(fā)改委就啟動了京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制，但至今仍未出爐。

中國證券報記者在三河調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，推進京津冀協(xié)同發(fā)展的核心難題在于各種要素資源分配的不均以及區(qū)域主體間利益補償機制的缺位，為此，必須改變行政區(qū)劃壁壘導致市場割裂和等級化管理體制的現(xiàn)狀。應打破大城市特權，建立跨地區(qū)協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)公共服務一體化、均等化和資源要素流動市場化，更好發(fā)揮市場在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的作用。

主動對接不受待見缺乏跨區(qū)協(xié)調(diào)機制

“京津冀協(xié)同發(fā)展當然很好，但不能‘只聽樓梯響，不見人下來’，僅地鐵通到燕郊這一項現(xiàn)在看起來就很難?！睆娜ツ暝诒本┱业焦ぷ饕詠恚躏w切身體會了每個工作日從燕郊乘坐公交車到北京市區(qū)、然后再轉(zhuǎn)車到單位的痛苦。

燕郊，因春秋戰(zhàn)國時地處燕國都城的城郊而得名，與北京通州僅隔一條潮白河，距離天安門30公里，距離首都機場25公里，由于在北京買不起房，大約有30萬人在這里居住卻在北京上班。

和很多居住在這座“睡城”中的人一樣，王飛希望將來交通更加便利、基礎教育水平提升，否則還得繼續(xù)攢錢往城里搬?！艾F(xiàn)在最大的愿望是地鐵能盡快通過來，上海的地鐵早就通到了昆山，實現(xiàn)起來應該不難?！蓖躏w同時擔憂，盡管三河呼吁多年，但北京某些區(qū)縣的不支持可能導致這一愿望落空。

“平谷線提了這么多年，但至今沒有開工，方案中經(jīng)過燕郊一條線路就遭到了平谷區(qū)人大代表們的反對?！比邮姓嘘P人士稱，“平谷方面希望的線路所經(jīng)過的功能區(qū)太少，專家也認為客流量不會很大，但在平谷看來，若該條線路經(jīng)過燕郊，不能給平谷人帶來任何便利，還不如直接乘坐公交車?！?/p>

“一直以來，我們都想要融入京津這個大市場，但一個巴掌拍不響。此次協(xié)同發(fā)展能否現(xiàn)實效也是如此?！比邮邪l(fā)改委有關負責人說道，“為對接京津，我們做了很多努力，但幾乎是‘熱臉貼冷屁股’?！睋?jù)介紹，當?shù)爻鲥X修的與北京、天津?qū)拥木┣馗咚俟返浆F(xiàn)在都沒有真正與北京、天津相連。

不僅僅是交通，位于通燕高速路口的燕達國際健康城是三河市重點打造的一個高端養(yǎng)老醫(yī)療項目，也遭遇類似尷尬。項目最初希望依托區(qū)位優(yōu)勢拓展北京市場，總投資150億元，但由于其中的燕達國際醫(yī)院不能實時進行北京醫(yī)保結算，導致經(jīng)營低于預期。醫(yī)院有關負責人說：“硬件設施的水平足夠，引進北京的醫(yī)生也不難，關鍵是北京對我們的政策要放開?！?/p>

“由于行政級別太低，我們無法跟北京、天津?qū)υ?。”三河市政府有關人士稱，三河市屬于河北廊坊，但又不與廊坊相連，是處在北京和天津之間的一塊“飛地”，這一獨特的地理位置按理說有利于經(jīng)濟發(fā)展，但實際上三河卻成為京津之間“塌陷”下去的一塊地方，要實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，亟需建立一種跨區(qū)域合作推進機制，盡可能消除行政區(qū)劃之間的壁壘，使整個區(qū)域的發(fā)展形同一體。

行政主導資源分配利益補償機制缺位

建材業(yè)曾經(jīng)是三河市的重要產(chǎn)業(yè)，為奧運場館建設做出了重要貢獻，但現(xiàn)在為了治理霧霾，大量產(chǎn)能已經(jīng)關停。人們在驚訝于這里和整個京津冀一樣受到大氣污染影響的同時，卻往往忽視當?shù)剡€要額外承受的企業(yè)稅收流失和工人失業(yè)之痛。

“出于環(huán)保方面的考慮，傳統(tǒng)建材企業(yè)轉(zhuǎn)型做新型建材肯定是不行了，未來到底能把什么產(chǎn)業(yè)做起來還不好說，關鍵看招商引資情況。”三河市政府人士就三河市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的發(fā)展接受采訪時表示，“如果京津愿意疏解一些產(chǎn)業(yè)，還可能有發(fā)展機會，但現(xiàn)實情況是，北京一方面阻撓一些項目外流，另一方面還在跟三河爭搶一些項目?！?/p>

燕郊國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會投資促進局副局長李建生說，在一些項目外遷過程中，處于地方利益如稅收、就業(yè)等方面的考慮，行政干預往往較多。比如一家外資企業(yè)已經(jīng)在燕郊租賃廠房開始生產(chǎn)，但北京有關方面在相關遷出手續(xù)辦理方面沒有提供便利，導致該企業(yè)至今未在燕郊注冊。

“在同等條件下，河北省吸引外來投資和企業(yè)入駐的機會較之京、津要小得多。事實上，除了通過優(yōu)惠政策和某些措施阻止企業(yè)和項目外流，北京一些區(qū)縣還可能吸引燕郊好的項目遷入，如近兩年核工業(yè)二三公司、中國電子科技集團45所等單位和項目離開燕郊到順義、亦莊等地?！崩罱ㄉ鸁o奈地說。

在三河市政府有關人士看來，之所以出現(xiàn)這種逆向流動的情況，主要是因為北京下屬區(qū)縣有政治、經(jīng)濟等多方面優(yōu)勢，享受的各種保障也更多。而三河的定位是為首都發(fā)展服務，除了要為污染埋單，還要忍受資源要素在區(qū)域間的不均等分配，比如燕郊電廠產(chǎn)生的污染主要影響當?shù)?，但電力則要優(yōu)先保障北京，這就不免影響到當?shù)仄髽I(yè)的生產(chǎn)。

由于在支持中心城市發(fā)展的同時得不到相應補償，在京津冀城市群中，整個河北都在“塌陷”。數(shù)據(jù)顯示，2012年京津兩市的全社會固定資產(chǎn)投資占京津冀地區(qū)的41.7%，GDP占53.7%，財政收入占70.9%；而同期，河北的投資、GDP以及財政收入占比分別為58.3%、46.3%和29.1%。相比之下，河北省投資產(chǎn)出較低，財政收入不足，難以對眾多中小城市提供強有力的產(chǎn)業(yè)支撐和財政支持。

打破行政區(qū)劃壁壘提升京津輻射效應

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略正穩(wěn)步推進，專家認為，要真正實現(xiàn)，前期應發(fā)揮好政府引導作用，打破行政區(qū)劃壁壘，建立有效協(xié)調(diào)機制，完善中小城市的基礎設施，實現(xiàn)區(qū)域公共服務均等化；后期則應注重發(fā)揮市場的作用，重構要素資源的共享機制、建立完善區(qū)域主體間的利益補償機制，圍繞這一核心，打破大城市特權和在資源分配方面的優(yōu)先權，讓京津的部分產(chǎn)業(yè)主動轉(zhuǎn)移到河北，提升京津輻射效應。

“大樹底下不長草。”中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所工業(yè)布局與區(qū)域經(jīng)濟研究室主任陳耀認為，京津冀三地的差異本來不應這么大，但行政區(qū)劃導致經(jīng)濟發(fā)展各自為政，阻礙了要素資源的擴散。河北在吸納優(yōu)質(zhì)資源方面較為弱勢，處于邊緣地位。

專家認為，特大城市功能的疏解首先應當從醫(yī)療、教育等公共資源開始，承接地的公共交通和城市功能布局等應做好前瞻規(guī)劃。深圳房地產(chǎn)研究中心高級研究員李宇嘉表示：“實現(xiàn)公共服務一體化、均等化之后，人口自然會流動，以賺錢為目的的商業(yè)也會跟著過去，但前提是建立有效的協(xié)調(diào)機制，整體布局、統(tǒng)一規(guī)劃。”

“應打破大城市特權，實現(xiàn)一體化行政架構?！敝袊缈圃贺斀?jīng)戰(zhàn)略研究院倪鵬飛說，京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的問題是地區(qū)間產(chǎn)業(yè)差異太大，競爭大于合作，行政壁壘的存在導致要素不能分享。要加強合作就應當建立區(qū)域合作的共贏機制，實現(xiàn)要素市場一體化、商品服務市場一體化、公共服務一體化。

“協(xié)同發(fā)展最重要的是北京的產(chǎn)業(yè)往河北轉(zhuǎn)移，而現(xiàn)在北京的要素使用成本更低，很多企業(yè)不愿意走，甚至河北的資源要素還往北京流動?！眹野l(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成說，“提升特大城市輻射效應的關鍵在于產(chǎn)業(yè)疏解，為此應更好發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。這需要消除體制機制對市場的扭曲，比如根據(jù)級差地租設定土地使用稅。”

倪鵬飛則表示，除了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，河北還應挖掘自身潛力，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、污染少的勞動密集型產(chǎn)業(yè)等。他舉例稱，北京的蔬菜供應主要來自山東，河北距離北京更近，發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)其實有優(yōu)勢；此外，河北的秦皇島、承德、張家口等地旅游資源十分豐富，但現(xiàn)在的規(guī)劃卻做得不是很好。

梁昊光：產(chǎn)業(yè)結構區(qū)域聯(lián)動

□本報記者顧鑫

北京市社會科學院經(jīng)濟所所長、北京市首都發(fā)展研究院院長梁昊光在接受中國證券報記者專訪時表示，京津冀協(xié)同發(fā)展的問題已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面，這是優(yōu)化國家發(fā)展區(qū)域布局、優(yōu)化社會生產(chǎn)力空間結構，打造新的經(jīng)濟增長極，形成新的發(fā)展方式的需要。

京津冀經(jīng)濟合作空間大

中國證券報：京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在哪些問題？各地應如何定位？

梁昊光：京津冀區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系松散。從地區(qū)內(nèi)部看，主要在于各地區(qū)間缺乏比較優(yōu)勢基礎之上的產(chǎn)業(yè)合作。北京和天津作為該地區(qū)兩個特大型中心城市，在爭做區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展“龍頭老大”的過程中，出現(xiàn)了明顯的主導產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象。二者已經(jīng)形成了包括傳統(tǒng)基礎工業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)和都市型工業(yè)在內(nèi)的自成體系的工業(yè)體系。

作為全國的政治和文化中心，北京雖然已形成以第三產(chǎn)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)格局，但新興第三產(chǎn)業(yè)的主導地位尚未完全確立，地方財政和就業(yè)對第二產(chǎn)業(yè)的依賴性還比較強，因而與該地區(qū)其他城市的產(chǎn)業(yè)差異性還沒有完全形成。作為一個老工業(yè)基地和我國北方重要的經(jīng)濟中心城市，天津同北京以外的區(qū)域內(nèi)其他城市的差異更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟總量上，產(chǎn)業(yè)結構雷同現(xiàn)象也比較突出，難以形成層次分明的產(chǎn)業(yè)聚集。這一狀況直接導致了資源難以在該地區(qū)范圍內(nèi)的合理流動，限制了產(chǎn)業(yè)集聚效應的產(chǎn)生。

京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工不合理。區(qū)域內(nèi)合作以物資協(xié)作和淺層次的垂直分工居多，深層次的產(chǎn)業(yè)合作甚少，導致三地經(jīng)濟增長的相關性明顯降低。

基于對比較優(yōu)勢認識的缺乏。京津冀各城市的發(fā)展均面臨結構升級緩慢的陷阱，結構瓶頸問題亟待解決。

當前，京津冀區(qū)域合作的主要內(nèi)容僅限于京冀合作、津冀合作，京津合作進展較為緩慢。作為區(qū)域客觀存在的兩大核心城市，北京與天津之間的關系確實較難協(xié)調(diào)。

京津冀區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展應該立足于各地區(qū)要素稟賦互補性和產(chǎn)業(yè)結構差異性的現(xiàn)實。在加快改革推進市場化的基礎之上，理想的首都經(jīng)濟圈區(qū)域建設重在創(chuàng)建“繁榮看京津，實力看河北”的區(qū)域聯(lián)動型產(chǎn)業(yè)結構。用2012年數(shù)據(jù)進行計算，京冀工業(yè)內(nèi)部相似系數(shù)為0.53，而同期上海與蘇州內(nèi)部相似系數(shù)為0.81，上海與浙江內(nèi)部相似系數(shù)為0.7。這在一定程度上可以說明，京冀工業(yè)結構的相似程度比較小，存在較大的合作空間。

京津冀內(nèi)京津的產(chǎn)業(yè)，能否通過分工專業(yè)化與交易的便利化進一步把產(chǎn)業(yè)集群化的范圍擴大到整個經(jīng)濟圈，還有較大難度。對于北京來說，以中關村科技園區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作和技術輸出為突破口，加強在電子信息、生物工程和新醫(yī)藥、光機電一體化、新材料和環(huán)保與資源綜合利用等行業(yè)對區(qū)域發(fā)展的帶動作用，通過專業(yè)化分工而將產(chǎn)業(yè)鏈向外延伸到包括河北在內(nèi)的其他地區(qū)。

公共服務均等化是關鍵

中國證券報：京津冀公共服務二元結構問題較為突出，如何解決這一問題？

梁昊光：公共服務是實現(xiàn)社會基本平等和穩(wěn)定的基礎，發(fā)揮著重要的社會矛盾“緩沖器”作用。京津冀地區(qū)經(jīng)濟是我國服務業(yè)最發(fā)達地區(qū)，但是京津冀公共服務的二元結構問題特別突出，因此應解決公眾普遍關注的基礎教育、公共衛(wèi)生和社會保障等直接關系“民生”的公共服務不足問題。

近年來，京津冀地區(qū)經(jīng)濟總量的不斷擴大，為公共服務業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)固的經(jīng)濟基礎。2013年，京津冀GDP首次突破6萬億元，達6.2萬億元，占全國10.9%，天津市人均GDP全國第一；北京第三產(chǎn)業(yè)比重全國第一；北京科研支出是河北4倍。

京、津分配率出現(xiàn)較大的反差。衡量國民收入初次分配公平與否的首要指標是分配率，即勞動者報酬總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重。市場經(jīng)濟成熟國家，分配率普遍都在54%－65%之間，近年來，北京的勞動者報酬占國民收入分配中比重一路攀升，2013年達到55.16%，天津市的分配率水平低于北京13.42個百分點，河北則低于北京27.32個百分點。由此可見，天津市的勞動者報酬在國民收入分配中比重與同為直轄市的北京相比出現(xiàn)較大反差。

基本公共服務對新階段社會再分配有著重要影響。公共服務是收入分配中最基本的公平對象，其在群體間和個體間發(fā)揮著同一“起跑線”或“踏板”的重要作用。收入分配差距的擴大，在很大程度上與基本公共服務供給直接相聯(lián)系。河北省、甚至是天津市的基本公共服務的短缺，使中低收入群體的實際收入水平受到很大影響。

在京津冀區(qū)域內(nèi)協(xié)同醫(yī)療衛(wèi)生和教育資源的調(diào)整，更好地發(fā)揮其公益性質(zhì)，促進區(qū)域協(xié)同的步伐，區(qū)域的公共服務均等化是關鍵。

肖金成：加強區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成表示，京津冀協(xié)同發(fā)展應站在區(qū)域統(tǒng)籌角度上，因地制宜，綜合考慮，最大限度發(fā)揮各城市優(yōu)勢，并實現(xiàn)與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

行政體制分割嚴重

肖金成認為，京津冀三地在經(jīng)濟和社會發(fā)展中始終有很高的依存度和關聯(lián)度，但長期以來，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，三地間的經(jīng)濟合作相對滯后，圍繞著一些項目和資源展開的沖突和競爭接連不斷，不僅造成大量資源浪費，也使京津冀三地的經(jīng)濟結構在一定程度上趨向同質(zhì)化。這成為重要制約因素之一。

此外，行政體制分割導致的區(qū)域經(jīng)濟割裂是急需解決的另一重要問題。最為典型的是北京和天津難以處理的功能定位問題。肖金成表示，“京津冀區(qū)域經(jīng)濟整體實力不強即是各自封閉發(fā)展的直接后果，主要體現(xiàn)在基礎設施建設整體性差、效率不高且處于無序競爭狀態(tài)。未來的區(qū)域合作在于消除行政體制的割裂，而不是強化這種割裂?！?/p>

肖金成表示，京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的第三個問題是發(fā)展水平相對滯后的周邊區(qū)域?qū)诵某鞘须y以支撐。周邊城市面臨規(guī)模過小，基礎設施和社會服務設施不健全，功能不健全等一系列問題，一方面制約了首都的功能疏解，加大了人口向北京集聚的壓力；另一方面也使周邊區(qū)域面臨著人才短缺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以與北京有效對接。

相對于長三角和珠三角地區(qū)，京津冀地區(qū)的市場化進程較慢，表現(xiàn)在政府對經(jīng)濟的干預程度較強，整體對外開放水平不高，國有企業(yè)改革步伐不快，非國有經(jīng)濟發(fā)展層次不高，要素市場流動受行政制約嚴重，難以在地區(qū)間充分流動，“使得京津冀區(qū)域各自擁有的優(yōu)勢難以充分發(fā)揮，制約了整個大區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的提高?！毙そ鸪烧f。

盡快建立利益分享機制

“京津冀作為一個區(qū)域系統(tǒng)，客觀上要求將各地區(qū)的資源配置、產(chǎn)業(yè)結構及區(qū)域布局作為一個有機整體來考慮，每個城市的發(fā)展計劃應經(jīng)過調(diào)整與聯(lián)合體的規(guī)劃協(xié)調(diào)起來，從而確保區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展?！毙そ鸪烧f，為此他提出了五點建議。

首先，可以建立政府間合作協(xié)調(diào)機制，制定區(qū)域經(jīng)濟合作政策。在政策設計上，既要考慮到整個區(qū)域的利益，又要根據(jù)京津冀的特點進行個性化設計。可優(yōu)先探索建立產(chǎn)權分稅制度或盡快實現(xiàn)增值稅由“生產(chǎn)型”向“消費型”轉(zhuǎn)變，盡早在利益分享機制方面加快改革實驗步伐，以推動跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的開展。

第二，建立統(tǒng)一市場，促進要素的合理流動，并由此保障企業(yè)資源配置的區(qū)域化。

第三，促進銀企合作，支持企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。金融部門要配合當?shù)卣涌旖⒑驼弦载斦鲑Y設立的政策性擔保機構，鼓勵民營資本進入擔保行業(yè)，逐步形成以政策性擔保機構為主體，盈利性和商業(yè)性擔保機構為補充的擔保體系。

第四，加強基礎設施一體化建設，完善京津冀交通體系。一是整合城際公路交通和城市道路交通，積極推進大運量的城際快速軌道交通建設；二是以加強沿海經(jīng)濟帶交通聯(lián)系為目標，形成縱貫南北的綜合交通體系；三是加強空港、港口之間的分工與協(xié)作，形成完善的航空港、海港體系。

第五，建立跨地區(qū)的生態(tài)和水資源補償機制。