自上個月一則新聞被“澄清”以來，保定、京津冀一體化、副都就不斷出現(xiàn)在媒體的頭條，河北成為了各方矚目的焦點。國家最高領導人提出的京津冀一體化，是否能為“新型城鎮(zhèn)化”打開一條新路，則是各方所關心的熱點。京津冀本身的地理聯(lián)系，雖然因為行政分割常常被人遺忘，但是霧霾、水電等等卻經常提醒我們這本就是一個地區(qū)。對于國家發(fā)展而言，京津冀一體化意味著巨大的經濟增量，對于民眾生活而言，京津冀一體化意味著許多方便與不便都要改變。那么究竟怎么來看京津冀一體化的內容與意義，以及我們需要做哪些？南都與中國政法大學公共決策研究中心、新浪網特聯(lián)合舉辦了薊門決策專題論壇，對此問題進行討論。

一體化防止產生汲取性大城市

馮奎(國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員)

京津冀一體化是最高領導人親自推動的。這個區(qū)域的規(guī)模很大，21萬平方公里，1億多人口，也是我們重要的國際競爭力。比較國際上大型城市群，中國東部顯然是不平衡的，京津冀一體化的發(fā)展、打造世界城市有助于提升我們在國際上的影響力。還應該注意，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃頒布后，立刻開會討論推動京津冀一體化。京津冀一體化發(fā)展能不能充當新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的試點、示范，這是一個觀察。

媒體熱炒京津冀一體化，所謂“全局為定，保定先行”。從炒作政治副中心開始到副都，“規(guī)劃未出，房價先行”。產業(yè)未動，但很多地方已經摩拳擦掌，提出規(guī)劃上千平方公里土地承接首都北京輸出的功能。當然我們也可以視之謂一個階段性的現(xiàn)象，市場力量對未來發(fā)展充滿希望有它的正常性。但另一方面反映出關于京津冀一體化的理論和政策共識還不足以消除大家的迷惑，因為缺乏太多確定性信息，存在有很多的傳言，有很多非理性的期待。

對于京津冀一體化，我個人的核心觀點是把“一體化”的紅利要能惠及本區(qū)的各類中小城市，避免以往發(fā)展出現(xiàn)一些問題。

第一，從京津冀的現(xiàn)狀來看，北京和天津這些特大城市遇到一些問題，從長遠來看是提高他們的競爭力、解決他們發(fā)展的腹地問題，但對于河北眾多城市來說，選擇一個什么樣的道路是需要思考的問題。前幾天我翻了一下河北省兩年前做的《十二五城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，這個城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出河北省發(fā)展的目標是通過城鎮(zhèn)化的發(fā)展，努力建設石家莊、唐山這兩個300萬以上人口的城市，發(fā)展邯鄲、保定這兩個200萬以上的城市，100萬以上的城市4個，50萬以上的城市6個，30萬以上的城市50個，同時也希望通過努力確保列入到各類重點建設的城鎮(zhèn)，55個這樣的城鎮(zhèn)，每個城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口達到3萬人。這樣一個城鎮(zhèn)化規(guī)劃告訴我們河北省城鎮(zhèn)發(fā)展的基本現(xiàn)狀，城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w特征偏小、偏弱。

第二，京津冀地形地貌變化非常大，山前發(fā)展帶以及沿海發(fā)展帶等不足以支撐太多大城市、特大城市發(fā)展。在這個過程中就要考慮城市發(fā)展的規(guī)模問題，比如對于水資源的限制非常突出，土地資源也非常突出。

第三，如果在這個區(qū)域過多地強調特大城市、大城市的發(fā)展，還會重復以往的大城市運動。城市有行政等級，高等級的城市完全可以通過攫取資源的方式將它腹地里中小城市的各類資源吸收到，做大這些特大城市。如此，中小城市失去了其發(fā)展機遇。特大城市在一段時間內可以獲得繼續(xù)發(fā)展，但是其優(yōu)勢是基于汲取其他城市的資源，本身也不長久。這也是我們要避免出現(xiàn)的問題。

第四，河北有大量的貧困地區(qū)、大量的農村地區(qū)，需要重視中小城市的發(fā)展，逐步地發(fā)揮中小城市重點鎮(zhèn)輻射力，解決這個地區(qū)所面臨的貧富懸殊的問題，大量的農村、赤貧帶的問題。

現(xiàn)在已經出現(xiàn)了一些傾向和苗頭：當各個地方政府急于出政績時往往會采取堆砌、攫取資源的方式堆積一個大城市，比如拿著各類土地指標來假定一個副中心，假定的一個將來要集聚影響力的特大型城市。如果我們按這樣的路走，那么一體化給河北中小城市帶來的紅利不能完全得到落實，短時間內一兩個特大城市發(fā)展起來了，但大量中小城市仍然沒有機會發(fā)展，農村問題也沒有解決，城鄉(xiāng)一體化的矛盾仍然很突出。

所以發(fā)展中不能急于求成，一定要支持并保護中小城市自身的比較優(yōu)勢。中國有些中小城市就是一個縣城，當交通基礎設施、基本公共服務改善后，完全可以靠一些自身的比較優(yōu)勢發(fā)展起來。比如這幾年我們一直關注的河北崇禮，五六年前的房價是一兩千，現(xiàn)在漲到一兩萬，原因是有滑雪休閑這樣的比較優(yōu)勢。如果將其資源向張家口集中，它失去了發(fā)展動力。同時，要重視改善基礎設施的作用，把基礎設施、綜合交通改善后，很多小城鎮(zhèn)和小城市比較優(yōu)勢才能凸顯。京津冀有一個特征：行政力量非常強大，有很多央企和國企，民營企業(yè)發(fā)展不充分，如果集中資源發(fā)展某幾個特大城市，可以利用政府的力量推動資源向河北范圍內的特大城市集中，很快會造出一些政績出來，但本質上這些毛細血管沒有培養(yǎng)成功，城市發(fā)展持久的活力就形成不了。

一體化需從三要素互動延伸入手

鄭思齊(清華大學建設管理系教授)

現(xiàn)在講的北京的很多問題，更多在于這座城市里本身空間結構，在于北京的居住和就業(yè)的空間關系。大型居住區(qū)形成了，但是醫(yī)療教育公共服務則集中城市中心，這導致交通環(huán)境問題?，F(xiàn)在北京交通流量50%以上是非上下班出行，大家都提到北京優(yōu)質的公共資源集中在三環(huán)以內，比如三甲醫(yī)院，重點中小學都集中在中心城區(qū)，家長接受孩子上下學導致交通有額外的浪費。我們曾經定量測算過這一問題，利用寒暑假交通擁堵指數和空氣質量數據與平常上下班對比?？梢园l(fā)現(xiàn)公共服務過于集中和資源需求不匹配，導致的許多額外的交通流量，產生了額外社會成本。所以北京很多問題，還是北京城市內的問題。

現(xiàn)在過渡到京津冀一體化，變成一個區(qū)域發(fā)展問題，這需要我們進一步拓展視野。因為隨著城市間高速公路和高速鐵路體系的建立，已經變成了一個城市體系。我個人以為，要把城市內居住、產業(yè)和公共服務三要素互動延伸到城市體系研究里，對于京津冀一體化有一定的借鑒意義。一般來說，產業(yè)和居住在一個城市體系的分布，特別是在北京這樣一個大城市和周邊城市之間，應該形成互補和聯(lián)動的效應。大城市、中城市、小城市聯(lián)起來，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢。有一些非常需要聚集性的城市經濟產業(yè)，比如金融業(yè)，就比較適合于大城市。有一些產業(yè)，適合中小規(guī)模形成地方化經濟，則可以分布到小城市或者可以自愿到小城市。對于居民也是，一些大型的公共設施和服務也需要規(guī)模經濟，還是應該在大城市，比如機場和博物館。而一些滿足日常需要為主的服務業(yè)，小城市也是具備發(fā)展能力的。這樣使居民和產業(yè)能夠在大中小城市自由選址，形成一個梯度的自由選址。

具體到京津冀應該怎么做，我不了解。但我覺得人口和產業(yè)，都應該在不同城市之間進行差異化分布，而公共服務則應該共建共享。京津冀這樣一個地區(qū)，北京的公共服務優(yōu)勢最明顯，不僅是數量問題，很多是質量問題，比如優(yōu)質師資、優(yōu)質醫(yī)生、高考錄取的概率，這些都是質量優(yōu)勢。公務服務共建共享機制應該和房地產市場聯(lián)動起來，因為公共服務分散開會帶來居住地方的機會差別。那如何能夠避免房價先行？在公共服務開始改良的地方，就不能夠限制當地住房用地的土地供給。因為居住用地供給約束，一般會帶來房價的快速上升。為了靠近某個學校，就必須要支付很高的房價，降低了住房支付能力。所以為了提高人們住房的支付能力，就應該在比較好的公共服務的地方加大住房供給，給人們提供機會。

我也做過一些研究，發(fā)現(xiàn)高速鐵路對城市群的建設和一體化有著非常積極的作用。高速鐵路的連通，有助于緩解大城市的擁堵。大城市能夠享受其正外部性，同時又降低負外部性。當然這些經驗也許不能適用于京津冀。

一體化要防止河北“先受其害”

鄭新業(yè)(中國人民大學經濟學院教授)

講京津冀一體化，從更廣泛背景看是國家問題的縮影，京津冀地區(qū)可以發(fā)現(xiàn)有三個特征：污染嚴重，產業(yè)結構高度重復，地區(qū)差異大。北京沒有對周圍產業(yè)產生輻射、也沒有帶動區(qū)域發(fā)展。

城市發(fā)展到一定階段，污染的確很嚴重。從工業(yè)廢水排放量、二氧化硫排放量、工業(yè)煙塵排放量三個指標看，京津冀城市全部位列全國的前20名。唐山二氧化硫排放量排第一，石家莊工業(yè)廢水排放量第一，本區(qū)排污最少的承德也排在13。北京工業(yè)廢水排在7位，二氧化硫排在10位，煙塵排第11位。

第二件事是產業(yè)結構高度重合。20 11年中國的高耗能產業(yè)，北京占1.6%，天津3%，河北占7%，京津冀地帶占了11.5%。以唐山為例，唐山粗鋼產量，2008年是8107萬噸，占全國產量9.4%，生鐵占全國產量比重是10 .4%，鋼材占8890萬噸，占全國產量6 .5%。同樣的指標，邯鄲是5 .1%、5 .3%和3.8%。如果把天津和北京、河北放在一起，粗鋼占3 0 %、生鐵2 5 %、鋼鐵17.5%，整個經濟結構確實比較重合。這種高度重合的經濟結構不是從天上掉下來的，經常說鋼鐵產能過剩，其實十幾年來的鋼材產銷兩旺。沒有河北的鋼鐵產業(yè)，北京的高速公路、高鐵怎么來？所以我想說這既是它的問題也有它的合理性。

第三件事是發(fā)展差異大。我們來看看關于經濟發(fā)展水平，人均工資的排名，北京人均收入全國排名第二，唐山排名第7，天津排名17，保定排名179。全國范圍的排名，河北的城市，除了唐山之外，都是往后的，而且很靠后的。如果用低保來衡量一個城市的消費生活水平，北京的人均低保額度，仍然位居全國前列。河北額度最高的是石家莊，238元/月，像滄州這樣的地方，是173元/月的。如果從公共服務角度來看，河北的水平就更差，河北醫(yī)生、醫(yī)院的比重都很少。人居來看，城市綠化率北京排名全國第19名，河北的滄州就得排到208位了。所以京津冀區(qū)域發(fā)展差距非常大，明顯是第一世界和第三世界的差距。

很多人認為發(fā)展京津冀一體化，會形成新的增長帶，但我覺得不太容易實現(xiàn)。因為北京有自己的經濟問題，有沒有余力去支持和幫助河北是個問題。第二，北京的優(yōu)勢在于教育、醫(yī)療、體育、傳媒和中央政府，這四個領域里是集聚經濟，很難打破，北京現(xiàn)在經常討論的問題是把醫(yī)院全部遷走，還是把醫(yī)院科室遷走。醫(yī)院不僅是醫(yī)生，而且必須要有支撐系統(tǒng)。把一個醫(yī)院遷往河北又得建支撐系統(tǒng)，醫(yī)療中的規(guī)模經濟和范圍經濟都會被犧牲掉。而且麻煩的是醫(yī)生自己會跑，病人也不一定會去。所以京津冀一體化就想把產業(yè)輸出過去，但不一定能過去，這是行業(yè)本身性質所決定的。即便是在北京市內，現(xiàn)在中國人民大學要遷到通州，校長就已經覺得非常難辦，人大附小附中怎么辦？當然產業(yè)搬遷也不是全部失敗，首鋼搬遷就相對成功，一下子把唐山的鋼產量提上了。京津冀一體化，如果準備打破城市的聚集經濟，這是假定北京資源密度很高，要往河北流，但怎么往河北流是個難題。

如果京津冀一體化，河北一時很難獲得什么好處的話，那么“壞處”河北倒是一分沒少，先享受到了。可以說河北人很可能未受其利，先受其害。首先是區(qū)域污染治理，大規(guī)模壓縮產能，河北直接承擔負面后果。特別是唐山這樣以鋼鐵和重工業(yè)為主的地方，當地人民的就業(yè)問題，企業(yè)損失的賠償問題，收入減少問題，都是實實在在的問題。

北京有嚴重的交通擁堵和污染問題。污染一時不太好解決，我們來看交通擁堵，擁堵不一定能怪產業(yè)。北京問題完全是布局問題，學校和醫(yī)院都在市中心，大家上學、辦事全往城里走。所以擁堵問題不是把產業(yè)拿出去就能緩解的。很可能產業(yè)沒輸出，反而北京的就業(yè)結構被破壞了，而就業(yè)結構與城市的經濟活力直接相關。

那么京津冀一體化要達到良性發(fā)展，政府需要有積極的作為。第一，要清楚用市場的方法還是行政的方法。市場的方法政府不要做，行政上創(chuàng)造條件，更多讓企業(yè)自己去做。政府職責范圍和能力范圍內，要集中考慮兩個問題：一個是中央政府積極創(chuàng)造條件，減少京津冀地區(qū)企業(yè)和居民日常經營和生活的差別。比如教育，如果在承德一類大學錄取率不是百分之九點幾，而是百分之二十幾的話，我相信很多人都跑到承德去了。再是低保、醫(yī)療等問題，都要縮小差距。第二，也是最重要的財政，中央財政應該想辦法，幫助河北省度過當前如此之巨大的沖擊，尤其是環(huán)境治理造成的企業(yè)關停沖擊，幫助河北省度過企業(yè)大規(guī)模關停所帶來的當地就業(yè)問題，我以為至少第一年有一千億的轉移支付，中央政府必須拿出誠意來，這是需要考慮的。第三，中央政府的治理形式，現(xiàn)在靠三省協(xié)調機制是不行的。清代有過直隸省，以前也設過華北局，這些其實都是一種區(qū)域整合的治理機制，現(xiàn)在并沒有這樣一種治理機制。現(xiàn)在這些問題，靠地方政府協(xié)調確實很困難。所以在執(zhí)政黨和中央政府的體系里是否應該設一個專門辦公室，類似西部大開發(fā)辦公室，其實就是在中央政府內建立的協(xié)調機制，完成階段任務后就撤銷了，這其實就很可取。

(南都評論記者李靖云整理)