模式：大城市還是小城鎮(zhèn)

對于一個城鎮(zhèn)化水平偏低的國家來說，推進城鎮(zhèn)化的重要性、必要性自不待言，那么接下來如何在現(xiàn)有基礎上推進有速度有質量的城鎮(zhèn)化呢？以往城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中有哪些教訓值得反思和避免？

城鎮(zhèn)化的過程是農業(yè)人口向非農產業(yè)轉移就業(yè)的過程，換言之，城鎮(zhèn)化的核心是農民轉移就業(yè)，農民轉變身份。在這個過程中，就業(yè)是前提，市民化是結果，無視這個邏輯，便會在城鎮(zhèn)化的道路上迷失。

改革開放以前是城鎮(zhèn)有吸引就業(yè)能力，但是極“左”政策限制了勞動力流動，國家為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，限制農民進城成為“工人老大哥”，因此改革開放前29年，農民轉移規(guī)模和城鎮(zhèn)化率極低。

上世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到快速發(fā)展，此時國家實施農民離土不離鄉(xiāng)的就業(yè)轉移政策，90年代開始出現(xiàn)農民跨區(qū)流動就業(yè)，即農民工進城打工，此后發(fā)展為農民的主要就業(yè)形式。一部分農民借此在城市安家落戶，另有一部分通過上學、當兵等方式實現(xiàn)了身份的轉換。

勞動力的自由流動經(jīng)歷了從限制到允許、鼓勵的過程，正是這一要素的流動才造就了近十年城鎮(zhèn)化每年以1個百分點的速度增長，大幅縮小了與世界平均城鎮(zhèn)化率的差距。

城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的載體，中國的城鎮(zhèn)包括了縣及縣級以上城市和農村性質的小城鎮(zhèn)(全國共有近2萬個建制鎮(zhèn))。在過去30多年，關于城鎮(zhèn)化究竟以何種模式發(fā)展——是發(fā)展小城鎮(zhèn)還是大城市，一直爭論不下。

國務院發(fā)展研究中心“中國特色城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和政策研究”課題組一位專家認為，縱觀各國城鎮(zhèn)化模式，主要分為兩種類型，一種是超大城市(日本)和中心城市輻射型(韓國)為主的集中式城鎮(zhèn)化模式，另一種是以中小城鎮(zhèn)主導型(德國)為主的分散式城鎮(zhèn)化模式。該課題組認為對中國而言，集中式模式更具優(yōu)勢。

但是，在政策層面上，中國一直鼓勵的是后一種城鎮(zhèn)化模式。

上世紀80年代開始，國家鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)，1982年全國城市規(guī)劃會議明確提出執(zhí)行“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化方針，1998年中央提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，發(fā)展小城鎮(zhèn)是主要政策取向。中國之所以取“城鎮(zhèn)化”棄“城市化”的表述，也與此有關，意在鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展。

這樣的政策出發(fā)點是好的，但是并未取得預期效果，相反，這種政策反而阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。今天人們看到的小城鎮(zhèn)多數(shù)屬于農村集鎮(zhèn)性質，聚集效益差，轉移農村人口作用有限，不利于真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

在現(xiàn)行行政架構下，小城鎮(zhèn)也難以獲得很好的發(fā)展。由于小城鎮(zhèn)行政級別低，所獲得的資源很少，更多的資源流向行政級別更高的大城市。

從就業(yè)角度來看，大城市吸納就業(yè)的能力最強，中小城市次之，小城鎮(zhèn)居后。因而發(fā)展小城鎮(zhèn)并非城鎮(zhèn)化的理想路徑選擇。可以說，過去的城鎮(zhèn)化過程中走了一些彎路。

從“十五”計劃開始，城鎮(zhèn)化發(fā)展方針表述有所變化，即大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，但是鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路仍未改變?！笆晃濉币?guī)劃延續(xù)了這一思路。

2月1日，在全國工商聯(lián)舉行的民營經(jīng)濟發(fā)展形勢分析會上，經(jīng)濟學家厲以寧教授稱，城鎮(zhèn)化是當前中國的最大機遇，但是必須走新路，不能和過去西方國家的城鎮(zhèn)化一樣，將人口集中到大城市，不符合中國國情，因為沒有那么多就業(yè)機會，而且還有住房問題。

在厲以寧看來，中國的城鎮(zhèn)化應該分“三步走”——老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)?，F(xiàn)有的老城區(qū)，工廠該遷出的遷出，棚戶區(qū)該撤掉的撤掉，形成新的居民區(qū)和商業(yè)區(qū)；工業(yè)園、開發(fā)區(qū)、物流園區(qū)等同樣可以發(fā)展成為現(xiàn)代化的城區(qū)，居民也可居住，這樣形成了新城區(qū)，新城區(qū)很多是在鎮(zhèn)的周圍興起的。

“不要忘記新社區(qū)，這幾年國家和地方政府建設社會主義新農村，新農村實際就是未來的新社區(qū)?！眳栆詫幷J為，對其要進一步園林化，垃圾回收、污水處理、公共服務要到位，社會保障一體化。如果做到這些，就是中國的城鎮(zhèn)化。

國務院發(fā)展研究中心課題組建議選擇以大城市為依托、以城市群為主體形態(tài)的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的集中式模式。這一建議被采納、吸收，在“十二五”規(guī)劃和即將出臺的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要——《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》中均有體現(xiàn)，全國20個城市群將構成中國未來的城鎮(zhèn)體系。

在就業(yè)為先、市民化為本的主導思想下，變革城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是對過去城鎮(zhèn)化之路的糾偏，也是新型城鎮(zhèn)化之路的一個“亮點”。