改革：清除體制之障

“體制問題是城鎮(zhèn)化最大的障礙?！倍嗄暄芯砍擎?zhèn)化的專家程必定的這句話頗具代表性。在中央力推城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之際，推動相應(yīng)的體制改革迫在眉睫。

以呼吁多年的“鎮(zhèn)改市”為例，東部沿海地區(qū)有些鎮(zhèn)發(fā)展非?？?，人口規(guī)模大，GDP、財政收入已經(jīng)相當(dāng)于北方地區(qū)的地級市，但是仍是鎮(zhèn)級管理，功能定位與其龐大的經(jīng)濟(jì)總量和繁重的社會管理任務(wù)嚴(yán)重不匹配。

針對這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“身大衣小”“腳大鞋小”的問題，有人提出“鎮(zhèn)改市”的建議，認(rèn)為有利于調(diào)動中小城市加快推動戶籍制度改革進(jìn)程的積極性。但是在目前城市間行政管理體制下，一直未能突破政策禁區(qū)。

市級行政單位的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)高、程序嚴(yán)格，按照規(guī)定，由民政部報國務(wù)院審批。上世紀(jì)90年代曾出現(xiàn)一波設(shè)市熱潮，當(dāng)時國家為了及時控制，不再批準(zhǔn)設(shè)市，一位熟悉當(dāng)時決策背景的專家介紹說，當(dāng)時控制一下是對的，但是經(jīng)過這些年發(fā)展，應(yīng)該有所調(diào)整。

比起行政管理體制對城鎮(zhèn)化擴(kuò)大的制約，戶籍制度改革、土地管理制度改革更為迫切，難度更大。呼聲最高的戶籍制度改革，因為城市戶口尤其是大城市戶口隱藏著巨大的教育、醫(yī)療、社會保障等方面的福利，改革難度極大。

在51.27%的城鎮(zhèn)化率中，相對一部分城鎮(zhèn)居民實際上并未享受到公共服務(wù)。在阻礙勞動力流動的戶籍制度未有破局和公共服務(wù)投入未有大幅增加情況下，中國的城鎮(zhèn)化只會是統(tǒng)計數(shù)字上的繁榮，而非真正意義上的“人的城鎮(zhèn)化”。

土地出讓收入有“第二財政”之稱，與之相關(guān)的稅費(fèi)是地方政府收入的重要來源，掌握著土地供應(yīng)權(quán)的地方政府“以地生財”，為了獲得更多的土地收益，熱衷擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，而忽視了吸收外來人口，因而出現(xiàn)了城鎮(zhèn)占用土地的速度遠(yuǎn)快于吸納人口速度的現(xiàn)象。

過去的城鎮(zhèn)化模式，更多體現(xiàn)的是“土地的城鎮(zhèn)化”，地方政府通過拆遷，趕農(nóng)民上樓，人造城、人造鎮(zhèn)，但是最終由于沒有就業(yè)，無法凝聚人氣、發(fā)揮集聚效益，淪落為“鬼城”。

因而，不改變現(xiàn)行土地管理制度，切斷地方政府賣地生財動力機(jī)制，“人的城鎮(zhèn)化”永遠(yuǎn)趕不上“土地的城鎮(zhèn)化”，也背離了城鎮(zhèn)化使農(nóng)民真正實現(xiàn)職業(yè)和身份轉(zhuǎn)換這個核心。

正在征求意見的城鎮(zhèn)化發(fā)展十年總體規(guī)劃中，為了杜絕這類現(xiàn)象，特別提出探索實行“人地掛鉤”政策，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤。這些均為治標(biāo)之策，治本還需推進(jìn)戶籍制度、社會保障制度等改革，消除制約勞動力流動的阻礙因素，同時增加城市就業(yè)。

李克強(qiáng)此前稱，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能更多地依靠拉動內(nèi)需，而目前最大的內(nèi)需就是發(fā)展相對滯后的城鎮(zhèn)化。要把這個潛能釋放出來，還需要改革。

對于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的改革，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為可以采取改革攻堅和阻力小的改革分頭推進(jìn)，對于難度較大的改革如戶改、土地管理制度改革等可以考慮分期分批制定長期目標(biāo)，穩(wěn)步有序解決。