對哪些改革不宜期望太高？

由于三中全會是黨的會議而非政府會議，而且考慮到艱難的改革也需要一定時間來獲取政治上和民眾的支持，再加上許多問題上仍然存有較大爭議，我們認(rèn)為就以下一些問題不宜對三中全會抱有過高的期待：

未來十年所有重大改革措施的的路線圖或具體時間表。這是黨的全體會議，主要是為改革設(shè)定基本原則和方向、而非具體細(xì)節(jié)。此外，即便就要改革什么達(dá)成共識，對于如何改革以及改革的先后順序也仍有爭議。政府需要在未來幾年里對各種提議進(jìn)行論證和抉擇。

立即重構(gòu)中央和地方政府之間的財稅關(guān)系。財稅體制改革涉及不同利益集團(tuán)和各級政府之間的利益再分配，因此也是最難操作的。盡管這方面可能會出現(xiàn)許多調(diào)整，但我們認(rèn)為未來兩年內(nèi)以下方面難有重大突破：中央政府向地方政府作大規(guī)模讓稅、大舉發(fā)行地方市政債、全國范圍征收房產(chǎn)稅或?qū)€人所得稅作出重大改革。

對過剩產(chǎn)能和國有企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模重組。政府一貫擔(dān)心重組帶來的不穩(wěn)定和失業(yè)，因此很可能會選擇提振需求和限制新產(chǎn)能來作為解決過剩產(chǎn)能的主要手段。盡管目前許多領(lǐng)域都存在過剩產(chǎn)能，但國有企業(yè)的處境并沒有90年代末那么糟，因此我們認(rèn)為政府不會很快啟動大規(guī)模國企改革或私有化。然而，價格和行政體制改革的推動會有助于發(fā)展壯大民營經(jīng)濟(jì)，間接沖擊到國有企業(yè)。

全面清理銀行不良貸款、包括地方政府債務(wù)。從政府角度來看，銀行的資產(chǎn)負(fù)債表仍然穩(wěn)健，平均不良貸款率僅為1%，遠(yuǎn)未嚴(yán)重到需要政府救助或資本重組的地步（見圖5）。對于可能隱藏著的大量不良貸款，中央政府可以選擇：1)等待經(jīng)濟(jì)增長改善；2)讓銀行逐步消化；3)向地方政府施壓、要求其盡可能還債，包括通過有序出售資產(chǎn)等方式全盤打壓影子銀行、大力去杠桿。我們認(rèn)為政府內(nèi)部對于中國整體杠桿率過高、影子銀行存在系統(tǒng)性風(fēng)險等問題并沒有形成共識。政府仍在試圖通過擴(kuò)大融資渠道來降低全社會的融資成本。盡管政府對一些金融產(chǎn)品的風(fēng)險表示了擔(dān)憂，但進(jìn)一步發(fā)展“多層次資本市場”（包括發(fā)展債券市場和資產(chǎn)證券化）已是既定目標(biāo)。

土地改革出現(xiàn)重大突破。由于牽涉到諸多復(fù)雜問題，土地改革只可能是一個漸進(jìn)和長期的過程。我們認(rèn)為政府會盡可能地嘗試多種形式的試點，但不會馬上實施“同地同價”原則。我們認(rèn)為短期內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市、轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地的難度也非常大。

計劃生育政策重大轉(zhuǎn)變。盡管政府可能會允許少數(shù)地區(qū)和城市放寬“單獨”政策，但我們認(rèn)為計劃生育作為基本國策在短期內(nèi)不會像一些市場人士預(yù)期的那樣出現(xiàn)重大變化。我們認(rèn)為對政府而言，讓現(xiàn)有人口更充分地就業(yè)、保障食品安全、完善社會保障才是當(dāng)務(wù)之急。正如李克強(qiáng)總理近期在大連所說的：“中國在長期的過程中，都會遇到人口多的問題”。

那么我們能期待哪些具體改革呢？

11月的三中全會很可能會設(shè)定一個涵蓋所有重要領(lǐng)域的綜合改革框架，不過其中的很多政策語言可能會是耳熟能詳且較為模糊的。我們認(rèn)為，政府將會以轉(zhuǎn)變政府職能、處理好政府與市場的關(guān)系作為原則來指導(dǎo)改革，并將推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為推動金融市場、戶籍制度、財稅體系、社會保障、能源和資源定價、政府行政管理以及農(nóng)村土地等領(lǐng)域改革的中心和抓手。改革的核心在于推動“人”的城鎮(zhèn)化，以實現(xiàn)可持續(xù)增長、縮小社會不公并減輕結(jié)構(gòu)性失衡。主要措施可能包括：轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對投資活動和要素定價的直接干預(yù)，提高社會保障等基本公共服務(wù)供給的覆蓋面和質(zhì)量；逐步放寬對服務(wù)業(yè)、要素市場以及金融市場的管制。

正如我們之前提到的，應(yīng)該采取的措施和在現(xiàn)實社會和政治環(huán)境約束下能夠采取的措施可能大相徑庭。未來兩年里，鑒于金融改革已經(jīng)進(jìn)行了長時間的理論準(zhǔn)備和眾多改革試點，其影響也更加漸進(jìn)和分散，加上地方政府和國有企業(yè)可以借此擁有更多融資渠道，因而改革阻力相對較小，我們預(yù)計金融領(lǐng)域改革將取得更多實質(zhì)性的進(jìn)展。此外，我們預(yù)計政府將進(jìn)一步簡化行政審批程序以推動投資和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大社保覆蓋面并使基本養(yǎng)老保險逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，同時繼續(xù)調(diào)整能源和公用事業(yè)價格。

財政和土地改革至關(guān)重要，但也可能最難推進(jìn)。我們認(rèn)為政府會明確改革的基本原則，但具體實施可能相當(dāng)緩慢——比如，中央和地方關(guān)于地方政府在財政總收入中的比重都存在相當(dāng)不同的看法（見圖6-7）。財稅改革方面，我們認(rèn)為服務(wù)業(yè)營改增可能進(jìn)展最快，在未來2-3年內(nèi)即可完成，地方政府收入占比也將隨之調(diào)整。地方政府或?qū)⑼ㄟ^資源稅改革獲得更多的稅收收入，同時中央政府將在基本養(yǎng)老和疾病防控等方面承擔(dān)更多支出責(zé)任。我們認(rèn)為農(nóng)村土地使用權(quán)和流轉(zhuǎn)方面將繼續(xù)取得一定進(jìn)展，但近期內(nèi)政府不太可能允許農(nóng)村用地直接入市用于房地產(chǎn)開發(fā)或城鎮(zhèn)建設(shè)。

城鎮(zhèn)化方面，我們預(yù)計政府將在全國范圍內(nèi)放寬中小城市戶籍政策。不過，與戶口緊密關(guān)聯(lián)的是公共服務(wù)和社會福利。長期來看，地方政府需要更多資源和激勵來為所有城鎮(zhèn)居民提供公共服務(wù)和社會福利。如果沒有社保、土地、財稅體系的配套改革，城鎮(zhèn)化或戶籍改革也許最終會變成房地產(chǎn)和建設(shè)熱潮的推動力，而不是真正意義上的“人”的城鎮(zhèn)化——其本意應(yīng)是刺激消費、縮小收入差距并實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的再平衡。