中央城鎮(zhèn)化工作會議2013年12月12日至13日在北京與中央經(jīng)濟工作會議套開，將“新型城鎮(zhèn)化”這一總理就任后就一直熱倡的政策概念，正式帶入了規(guī)劃和落實層面。

根據(jù)這次會議透露的信息，此輪城鎮(zhèn)化政策的兩大主要內(nèi)容是，以解決目前半工半農(nóng)的農(nóng)民工市民化身份為主要對象的“人的城鎮(zhèn)化”，和以規(guī)劃約束、平衡區(qū)域分布、集約、綠色等提高質(zhì)量為目標，解決目前中國粗放式和不平衡的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀。

此前，影響深遠的十八屆三中全會出臺的大量政策中，新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地改革這兩個互相聯(lián)系的政策議題也是令輿論產(chǎn)生最大想象空間的議題。圍繞它們，經(jīng)濟界和政策解讀者們預(yù)想出了種種異常美好宏大的前景，包括，幾億農(nóng)民工市民化可能帶來的天量投資和消費支出；農(nóng)民退出農(nóng)村后，資本接手農(nóng)地可能帶來的規(guī)模化集中經(jīng)營效益；大量宅基地可買賣后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地海量增加等等。巨額投資、消費和土地，這些最令當(dāng)前市場興奮的詞語組合在一起。

然而，剝開許多似是而非的話語，認真分析可以發(fā)現(xiàn)，此輪城鎮(zhèn)化仍有需要引起重視的結(jié)構(gòu)性問題。

調(diào)結(jié)構(gòu)，提質(zhì)量

按照官方統(tǒng)計，中國2012年的城鎮(zhèn)人口已達7.1億，城鎮(zhèn)化率52.6%，基本達到世界平均水平。而且每年持續(xù)有1000多萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，未來較長一段時期城鎮(zhèn)人口還將增加3億左右。

中國城鎮(zhèn)化的規(guī)模，在世界發(fā)展史上是空前的。對這一巨大潮流進行一定規(guī)劃和管控，對于執(zhí)政黨和中央政府而言，是現(xiàn)實需要。

目前中國的城市化的主要問題包括，土地財政沖動下，土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)了一系列鬼城、空城；農(nóng)民工收入不足以支撐其在大中城市和沿海地區(qū)等就業(yè)地的完整生活，呈現(xiàn)出典型的半工半農(nóng)家庭結(jié)構(gòu)，引起留守兒童和留守老人等社會問題；城市化人口主要集中在特大城市和東南沿海等發(fā)達地區(qū)，出現(xiàn)了擁堵污染等大城市病等。

為應(yīng)對這些問題，中央城鎮(zhèn)化會議給出的解決方案是，推進已在城內(nèi)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民工市民化；提升已經(jīng)高度發(fā)達的東部城市的質(zhì)量；同時，通過三橫兩縱的城市群規(guī)劃，從政策導(dǎo)向上支持人口向中西部城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)分散，減小發(fā)達地區(qū)城市人口壓力。這些都可以用“調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量”兩點來概括。

國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬在接受《南風(fēng)窗》采訪時，將此輪新型城鎮(zhèn)化政策的未來路徑概括為四個方面，即以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以提高城市綜合承載力為支撐，以制度改革為保障。

英文中，“城鎮(zhèn)化”與“城市化”是同一個詞，即urbanization。特別地要用上“鎮(zhèn)”之一字，反映決策層希望主體農(nóng)民工所留區(qū)域之一是中小城市和中心鎮(zhèn)，不到已經(jīng)過分擁擠的大城市中“添堵”。這正與“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！钡膽艏母镎呦嗥ヅ?。

按照會議要求，城鎮(zhèn)建設(shè)用地、特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，并相當(dāng)引人注目地提出，要實行差別化的落戶政策，“加強中西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”。最近大規(guī)模的投資西部鐵路，顯然亦是整體戰(zhàn)略的一部分。從國家層面上，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有了整個國家空間結(jié)構(gòu)布局的考量。

引導(dǎo)人口向中西部城市城鎮(zhèn)化，改善目前過于集中的城市化趨勢，聽起來不錯。在北上廣之外，尋找中國經(jīng)濟增長的“第四極”，也曾是上屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的重大構(gòu)想。但是，如何能保證人口真正向這些地區(qū)集聚，并非易事。北上廣等一線城市以及長三角、珠三角等地區(qū)仍然是較高收入就業(yè)和經(jīng)濟機會的首選。此前的“東北大開發(fā)國策”和“京津冀一體化”戰(zhàn)略，都沒有根本改變這個態(tài)勢。

目前這種與中國城鎮(zhèn)化大勢“逆襲”的愿想，能有多大實現(xiàn)機會，尚存疑問。

三個“1億人”

從中央決策層的角度來看，一個重大結(jié)構(gòu)性矛盾是，中國有2.6億農(nóng)民工已經(jīng)進城。此次出臺整體城鎮(zhèn)化政策的過程中，中央官員和接近決策層的專家一直強調(diào)，新的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是“人的城鎮(zhèn)化”，以打壓一聽到“城鎮(zhèn)化”概念就征地建房，讓農(nóng)民“上樓”的各地風(fēng)潮。

2013年12月24日閉幕的中央農(nóng)村工作會議，細化地提出了3個“1億人”的城鎮(zhèn)化具體政策內(nèi)容，即“到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成”。

這些具體的政策中，棚戶區(qū)改造相對而言較易完成。而進城農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，變數(shù)較大。

在“市場化”和“規(guī)模經(jīng)營”的輿論中，許多人希望以“增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”為名，讓農(nóng)民賣掉在農(nóng)村的宅基地和農(nóng)地，拿著啟動資金進城消費。

將戶籍和社會保障作為農(nóng)民工市民化的主要政策施力點，似乎設(shè)定了一個前提，即目前中國城市化質(zhì)量不高的主要原因是城鄉(xiāng)分割的二元體制造成的。

而現(xiàn)實是，低工資和高城市化生活成本，才是農(nóng)民工無法在城市正常生活的根本原因。低端工業(yè)品的低利潤，不足以支持工人在就業(yè)地完整的家庭生活，必須加上其家庭成員的另一半在農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入，才能構(gòu)成一個相對可持續(xù)的小康生活—長期研究“三農(nóng)”問題的華中科技大學(xué)教授賀雪峰將這種半工半農(nóng)的結(jié)構(gòu)稱為中國農(nóng)民工家庭的典型結(jié)構(gòu)。

某種意義上，所謂的農(nóng)民工進城，絕大部分該進的都進了，落不落戶，他們都基本生活在就業(yè)地的城鎮(zhèn)之中，只在春節(jié)或年紀較大后才會回到鄉(xiāng)村。解決半工半農(nóng)問題，很大程度上是解決農(nóng)民工父母和子女的進城問題。

如果只是試圖通過外在的政策，將無法正常在城市完整生活的農(nóng)民工家庭從形式上轉(zhuǎn)移進城，失去鄉(xiāng)村作為退路，其結(jié)果很可能是將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌抢锏亩Y(jié)構(gòu)，產(chǎn)生拉美式的城市貧民窟。

更重要的是，一些中老年農(nóng)民留在農(nóng)村，可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而一旦進城，城里能否提供這樣大量的工作，是一大挑戰(zhàn)。而資本下鄉(xiāng)可能進一步推高農(nóng)產(chǎn)品價格，使得城市生活的成本更高。

目前，僅有少量技術(shù)工人的工資能夠超過所謂“白領(lǐng)”等一般辦公室人員，以及一些外來經(jīng)商活動，收入較好的人口，有望成為此輪城鎮(zhèn)化的目標人群。現(xiàn)實是，如果收入能夠支撐正常生活，他們一般自己會主動將家里的老人和孩子接來同住，生活在當(dāng)?shù)胤€(wěn)定下來?，F(xiàn)在的“城鎮(zhèn)化”政策，很難說對他們有何實質(zhì)性影響。